政治利益对政府信息资源共享的影响分析

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　　[摘要]政府信息资源共享是一个涉及权力、权利、权威、声望等诸多政治利益流动和再分配的过程。基于理性选择制度主义视角，对政府信息资源共享可能涉及到的政治利益进行分析，指出政治利益对政府信息资源共享的推动和阻碍因素，为实现政府信息资源共享的制度设计提供理论性参考。
　　[关键词]政府行为　信息资源共享　政治人理性　政治利益　理性选择制度主义
　　[分类号]G203 D035.1
　　政府信息资源共享是政府信息资源管理和开发利用工作的重要内容，是政府职能间整体关联和社会对信息资源均衡配置的需要，也是体现政府执政理念的重要方式。信息管理、公共管理、法学、经济学、计算机科学等学科的研究者对该领域表现出很大的研究兴趣，从不同层面、不同角度采取多种研究方法开展了一系列研究工作，如有学者从产权经济视角。公共管理主体多元化视角、共享要素分析视角等开展研究，取得了一批颇具代表性的研究成果。
　　政府的特殊社会政治定位使得政府信息资源不可避免地带有鲜明的政治属性，从政治学的研究视角对政府信息资源管理各个环节加以考察，从逻辑上而言是可行的，并且具有一定的理论价值和现实意义。政府信息资源共享涉及政府部门之间的利益协调与均衡问题，基于政治学领域当下流行的理性选择制度主义研究视角对政府信息资源共享过程中涉及的政治利益开展分析，其理论价值和现实意义也不言自明。1政府信息资源及其政治属性
　　作为一类特殊的社会资源，政府信息资源是由政府掌控并决定其分配的信息资源。如果企业信息资源管理的最终目标可以简单理解为追求企业的经济效益最大化，那么政府信息资源管理的目标可以理解为追求政治的终极目标，即促进自由、平等、公平、正义等政治价值的最大化。作为政府过程中的重要因素，政府信息资共享过程必然涉及多种政治利益的竞争与协调。
　　1.1政府信息资源概念界定
　　政府信息资源的概念界定实际上涉及两个层面：一方面是对“政府”如何认识，这直接决定着政府信息资源的范围；另一方面是“信息资源”的外延，即哪些内容可以算作政府信息资源的范畴。本文把政府界定为广义上的“大政府”，即国家机构的总体，或者说等同于人们通俗意义上的“当局”，把行政机关和与行政机关密切联系的政党机关、权力机关、司法机关等看作整体来对待。反映在方法论上，就是强调政府与其他政治现象乃至与其所处的社会环境的相互作用，重视研究社会其他部门(如公民意见表达团体、新闻舆论等压力团体与公共事业单位等)与政府的关系。这种界定对我国当前政府过程研究、行政管理研究都有显著的现实意义。相应地，本文对政府信息资源的界定是指与政府的运行和管理活动有关的、有序的信息集。
　　1.2政府信息资源与政治利益的关联
　　作为政府掌控的重要资源，政府信息资源与权力等政治利益密切相关，从而使得政府信息资源具有鲜明的政治属性。政治利益是指政治主体在政治活动所产生的政治需要及其满足，包括政治权力、政治权威、政治声誉、政治支持等。
　　政府信息资源从采集、处理、开发到分配利用全生命周期都离不开政府部门政治利益的运行。以政府对社会公众和诸如企业等其他社会主体无偿征集信息资源过程为例，政府往往需要借助于政治权力，以法制化手段将行为合法化并强制执行，要求社会公众和企业等信息提供主体无条件配合并为各自提供的信息负责。从这个意义上讲，政府信息资源生命周期的起点就带有鲜明的政治属性。
　　目前有个别政府部门在政府信息资源采集、开发、经营等权利的归属、配置及相关管理等方面所坚持的原则尚不明确，这就在一定程度上形成了不少政府部门将政府信息的产权归属部门化，从而导致了政府信息资源“部门所有”的格局。不少政府部门将所掌握的政府信息资源当作寻求政治利益的筹码，从而有意或无意地设置信息共享的壁垒，阻碍政府信息资源共享的顺利开展。
　　尽管政治利益往往表现出政府部门之间的关联，但是政治利益分析中的利益主体最终指向具体个人，也即只有具体个人才能成为真正的、最终的政治利益主体。国内政治学学者研究指出，任何由具体个人所构成的集体，不管这些集体是按照什么自然属性和社会属性抽象出来的，也不管这些集体是按照利益要素的哪些方面抽象出来的，这些集体都需要最终归于具体个人。就分析的意义而言，这些集体最终须在现实性上返回具体个人之间的特定的、具体的和特殊的关系。20世纪美国著名政治学家Lasswell H D和Ka―plan A提出“政治人理性”的基本假设，并将其表述为“追求权力最大化的人”，认为理性政治人“要求关乎他们所有价值的权力的最大化，希望以权力决定权力，还把其他人也当作提高权力地位和影响力的工具”。从这个意义上讲，政治利益实质上是“理性政治人”之间的关联。
　　因此，从政府中的理性的个体一整体利益角度出发来研究政府信息资源共享过程具有理论层面的可行性，理性选择制度主义秉承理性选择理论的“理性人”基本假设并将其置于既有制度约束，可以作为政府信息资源共享的理论视角之一。2理性选择制度主义及其方法论意义
　　作为新制度主义三大主要流派之一的理性选择制度主义最初用于美国国会政治现象研究。正是因为传统理性选择理论在解释政治现象时的现实局限性日益暴露，理性选择制度主义才得以产生和发展。理性选择制度主义的主要思想是既正视政治过程中个人利益的存在，又不迷信于个人的“完全理性”，而是强调现实制度对个人行为的重要影响。这一思想对分析政府行为具有较强的方法论意义。
　　2.1理性选择制度主义基本理论
　　作为一种制度分析范式，理性选择制度主义在西方特别是美国政治学界居于主导地位。理性选择制度主义作为政治学的一种研究方法和理论流派，其根源可以追溯到17世纪古典政治经济学，但直接产生于20世纪70年代末，是西方政治学界对行为主义政治学批判和反思、对传统制度主义扬弃和对新制度主义经济学成果吸收的产物。理性选择理论主要坚持经济学中的“经济理性人”假设，认为个体在政治活动中寻求自身利益最大化是政治科学研究的核心，政治过程与经济过程相比同样是一个理性人为实现自身的最大利益而展开的交易过程。理性选择制度主义认为理性选择理论把个体视为完全不受制约的理性人，这在现实中是不可能实现的，政府中个体的现实政治活动必然要受到制度的约束。因此，理性选择制度主义在坚持“理性人”假设的同时，认为政治分析的核心应该是既定制度约束下的个人寻求自身利益最大化的过程，制度在个人选择过程中起着重大约束和激励作用。“政治理性人”尽管带有“经济理性人”的理性色彩，但会更加看重自身的政治利益和政治发展。
　　盖伊・彼得斯认为理性选择制度主义虽然可以分为若干分支，但作为一个整体却有共同的基础。政治过程的核心行动者是政治人个体，效用最大化是个体开展理性行动的目标；②制度是一种规则，这种规

则界定并约束政治人在追求效用最大化时采取的策略；③理性选择制度主义的根本是如何通过制度来引导、约束追求效用最大化的政治人的策略选择；④当面临同样的制度激励与约束时，政治人应该会以相同的方式做出策略选择。
　　在个人与制度关系问题上，理性选择制度主义认为制度是人理性选择的结果，制度不决定人的行为但对其有一定约束，个人在制度约束基础上的理性选择决定行为，制度为人与人的战略互动提供了重要的限制环境。
　　2.2理性选择制度主义的方法论适用性
　　从方法论渊源来看，理性选择制度主义实际是理性选择范式向制度方向调整的结果，它继承了理性选择理论关于“经济人”行为动机的基本假设，同时又较为充分地兼顾到制度对个人行为的约束，从而使这种研究视角带有一定的整体主义色彩。
　　从一般意义上理解，政府行为是指政府机关及其工作人员实施行政管理活动的总称。它可以从过程上分为决策行为、计划行为、指挥行为、监督行为等。政府行为是政治学研究的基本对象，基于理性选择制度主义视角去分析政府行为具有很强的针对性和现实性，当代政府过程中任何政府行为都同时伴随着利益追求和制度约束。
　　作为社会系统中的重要子系统之一，政府会对社会的利益格局产生作用，同时也会受到现行利益格局的影响，这些作用和影响都是通过利益关系调整来体现的。权力及相关的政治利益是政府行为涉及的利益主要方面。“这些利益是伴随着政府自身的产生而产生的。它超越了历史阶段和意识形态，是各个社会中普遍存在的现象，这为政府利益影响其行为提供了一种可能性。其次，政府作为权力执行机关，拥有在全社会推行自己意愿的强制力量，这为其利益对其行为的影响提供了前提条件”。
　　与此同时，当代政府过程强调法制建设对政府行为和政府社会管理能力的巨大作用。有很大一批政治学者在从事政府制度建设的研究；许多国家的政府和地方政府为了赢得更大范围和更深程度上的社会认可，也在不断强化相关制度建设，以期通过制度约束规范政府行为，进一步逼近政治的终极目标。因此，理性选择制度主义作为方法论对政府行为研究具有很强的适用性。
　　3政治利益对政府信息资源共享的影响
　　所谓政府信息资源共享，就是在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在政府内部、政府与政府外部之间共同使用政府信息资源的一种机制，目的是提高公共管理和公共服务水平。这个定义较好地表述了政府信息资源共享的内涵。政府信息资源共享在很大程度上是一种政府行为或者以政府为主导的社会行为，既包括信息资源在政府内部不同层级之间、不同部门之间的共享，也包括政府面向外部其他社会主体提供的信息资源共享。信息资源共享的过程实质上是政治利益博弈与协调的过程。
　　3.1　政府信息资源共享涉及的政治利益要素
　　政府信息资源共享对提升政府公共管理能力和推动社会发展的意义不言而喻，与政治终极目标是相符的。政府信息资源共享有来自政府内部的动力，也有来自于政府内部的阻力和障碍。政府信息资源共享涉及权力、权威、声誉等一系列政治利益要素。
　　3.1.1　政治权力　作为理解政治内涵的核心要素之一，政治权力是“在特定的力量对比关系中，政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力”。权力是政治关系的中介，政治权力要实现的目的主要是利益，权力主体能否达到目的取决于政治力量的对比。政治权力的基础是取得和占有政治权力的资源或资本，主要包括武力、财富、政治技能、知识等。作为权威性资源的核心基础，权力与利益密切相连，利益往往通过权力得以实现。政府信息资源若由某个政府部门垄断，就可以在很大程度上将其作为权力的基础或者索要权力的要件；如果将自己部门掌控的信息资源无偿提供给其他部门或社会主体共享，就意味着这种政治权力的流失，政府信息资源共享遭遇政府部门的阻力也是可以预见的了。但是，反过来，如果通过共享其他部门的信息资源，能在一定程度上获得以前所未获得的权力优势或在一定程度上削弱其他部门对自身的权力威胁，则能对政府部门及其具体政治人参与信息资源共享提供一定的激励。
　　3.1.2政治权威所谓政治权威，就是政府在履行公共管理职能过程中所表现出来的令其他社会主体自愿地服从和支持的影响力。人们对权威的安排的服从是出于认同和接受。从这个意义上讲，权威实际上就可以看作是一种正当的权力的影响力。掌控一定的信息资源，往往是政府部门或具体政治人在该领域政治绩效的证明，政府部门或者具体政治人在该领域就拥有一定的行为权并且有理由使得其他部门或社会主体对其行为产生信服，有利于获得进一步的政治支持。
　　3.1.3政治声誉政治声誉即政治人所拥有的政治名望和受到的评价情况。虽然政治声誉相当于权力而言显得要虚很多，但在政府过程中任何一个个体都希望拥有一个好的政治声誉，只有这样才可以保证其自身政治利益的不断跟进。政府信息资源包括的内容很多，如果涉及对某些个体政治声誉不利的内容，那么这些内容很可能会被屏蔽掉；也可能会有人利用这部分信息，将其故意放大或散播以达到对政府中具体官员政治声誉造成影响的效果。
　　3.1.4政治支持所谓政治支持，指的就是政府过程中具体个体获得社会公众正面肯定的环节。在民主制政府中，政治支持决定着政府官员的政治生涯发展。为了保证自身政治利益的最大化，政府官员总是希望向社会传递有利于自己的信息资源，以期获得更多的政治支持，同时利用社会效应去影响其他社会公众，增加其对自己的支持力度。
　　不难发现，以上提到的几种政治因素，其实都是跟政府过程中具体个体密切相关的，即使某个政府或具体政府部门在一定时期带有上述政治利益属性，在很大程度上也是该政府或部门中具体个体所拥有的政治利益的反映。
　　3.2政治利益对政府信息资源共享过程的影响
　　从理性选择制度主义的角度看，政府信息资源共享表面是对政府信息资源的重新配置，其背后隐藏的却是政治利益的调整。推进政府信息资源共享的过程，必然会对现有的政治权力结构和既定的政治利益格局产生触动。
　　政府信息资源共享过程关系到政府部门的社会形象和具体政治人的政绩，信息共享的范围、深度等都是政治人要反复权衡的问题。所以，尽管政府信息资源垄断可能会对具体部门的个人带来潜在的经济利益，但对于理性政治人而言，政治利益追求才是首位的。有学者通过与“经济人理性”比较，指出“政治人理性”是“以满足精神需要为主要特征的自利行为”，是一种“社会公共性行为”，同时具备“政治行为主体的工具理性”特征。
　　有学者将政府信息资源共享涉及的类型根据主体不同分为政府内部纵向、政府内部横向和政府面向社会三种类型。这种分法有较强的借鉴意义，本文即从这三个方面对政府信息资源共享中涉及的政治利益展开分析。
　　3.2.1　纵向政府部门之间的信息资源共享纵向政

府部门之间的信息资源共享过程分为由上至下和由下至上两种方式。由于纵向政府部门设置具有结构一功能的统一性，往往其信息资源共享过程中政治利益也体现出较强的同一性关系，即不同层级的具体政府部门间由于职能的相似和隶属等关系而联系在一起，对外往往表现出相同或相似的利益诉求。
　　上级政府部门往往更看重通过信息资源共享来更好地实现向下级政府部门的政令畅通，从而保证上级政府部门的政治权威。下级政府部门往往更加看重通过信息资源共享向上级政府部门展示自身的政策执行效果，以期获得上级政府部门的认可和信任，在一定意义上可以争取获得更多政治权力授权的机会。
　　需要说明的是，由下至上的共享过程中，可能会存在隐瞒甚至篡改信息的情况。政治利益特别是权力和权威的追求是十分明显的，但通过保守信息资源以期获得信息经济利益的诉求绝不是理性政治人的选择。
　　3.2.2横向跨部门之间的信息共享　相较于纵向政府部门，横向跨部门之间的信息共享过程难度要更大一些。由于不存在部门隶属关系，信息资源共享的最主要目标是实现政府工作的协作，信息资源共享过程会由于主体之间的信息需求和提供能力异同形成政治利益的互补或对抗关系。互补利益关系是指不同具体政府部门之间由于职能定位、管辖范围、目标互惠等的因素而彼此结合起来的利益关系，对抗性利益关系是指不同的具体政府部门由于职能交叉、定位模糊或其他的差异性而同时获取同一利益的关系从而导致的利益矛盾。
　　在这种情况下，往往需要共同的上级政府部门出面协调。尽管出于信息资源共享成本的考虑，往往对提供信息资源共享的部门予以一定的经济补偿，但赢得良好的政治声誉对政府部门信息资源共享来说也是一个积极的推动因素。
　　3.2.3　政府面向社会的信息资源共享政府面向社会的信息资源共享过程主要表现为政府信息资源公开，主要目标是进一步加强政府与公众的信息沟通，树立政府的良好形象，以期获得良好的政治声誉和政治支持。在这个过程中，社会信息资源主体并不仅仅限于政府某个部门，部分社会信息资源可以由多主体提供，不同政府部门或政府与社会其他主体之间形成替代关系。即在具体的政府部门与其他部门或其他社会主体不存在明显利益冲突的情况下，由于目标的一致性等因素，特定具体主体可以取代既有利益关系中的其他具体主体而形成利益关系。
　　尽管目前仍然存在部分由政府掌控的信息资源通过市场化方式向公众提供服务并从中牟利的行为，但从长远来看，随着政治民主化进程的推进，面对公众对其合理性的质疑，理性的政治人绝不应该为了追求短期的经济利益而忽视了对自己政治发展更为有利的政治声誉和政治支持。
　　从以上分析不难看出，政治利益在政府信息资源共享过程中实际上扮演着二元角色：一方面，出于政治利益的争取和维护，政治人希望通过信息共享不断巩固自身政治地位和政治利益；另一方面，考虑到既得政治利益流失的风险，政治人又不希望自身掌握的信息资源被其他部门特别是存在竞争关系的部门所共享，因此可能会采取短视的“个体理性”做法，而忽视了政府“整体理性”。因此，必须从制度层面对这一行为进行引导和规约。新理性制度主义最大的特点是关注制度的运用，将制度定义为规则，用规则指导行为；制度约束行动者实现自我利益的最大化和利益平衡。目前，政府信息资源共享的薄弱环节正在于制度的不足，仅从产权激励等经济角度设计制度并不能有效解决政府信息资源共享动力不足的问题。因此，对于不同层面和类型的政府信息资源共享，关键是在尊重其具体政治人(特别是政府行为中居于主导地位的关键性政治人，比如政府部门领导)的政治利益的前提下，在制度层面设计一套合理的规则来实现不同政治人之间权力、权威、声誉和政治支持等政治利益的平衡。4结语
　　政府信息资源共享关系着政府的良性运行及其与社会的协调发展。从政府的最基本组成要素――理性政治人研究人手，结合理性选择制度主义研究视角的基本原则，本文提出政府信息资源共享的动力根本在于政府信息资源的所有主体与共享主体的政治利益协调与均衡，特别是如何处理好政治权力这一典型的政治利益。政府从制度层面设计政府信息资源共享的政治利益协调机制，把握政府部门关键政治人的行为特征并采取有效激励，将是推动政府信息资源共享的有效途径。如何从制度层面设计一套合理性规则，从而激励政府信息资源共享主体在追求政治利益最大化过程中推进政府良性运行及其与社会的协调发展，将是笔者进一步的研究内容。
　　参考文献：
　　[1]冯惠玲，政府信息资源管理[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
　　[2]王芳，政府信息资源的经济学特征及其产权界定[J]，图书情报工作,2005，49(5)：50―54.

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