对新修订“归档范围和保管期限”的初步认识

来源:用户上传      作者: 李维瑜

　　判断机关文件材料是否属于归档范围、确定归档文书档案的保管期限是整理工作的最早最基本的环节，也是国家档案资源建设的基础性工作。国家档案局从1999年开始启动对1987年国家档案局印发的《关于机关档案保管期限的规定》、《文书档案保管期限表》、《机关文件材料归档和不归档的范围》三个业务文件的修订工作。经过7年反复慎重研究，终于以“国家档案局令”的形式发布《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，并作为行政规章执行。“规定”是新时期机关档案工作的一项重要基础业务规范，对于各级机关文件材料的流向和档案的处置，合理配置各级国家档案馆的馆藏结构具有重要指导意义。
　　
　　新旧“规定”的比较
　　
　　1987年国家档案局修订1983年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《文书档案保管期限表》，与《机关档案工作业务建设规范》、《机关文件材料归档和不归档的范围》一起作为几个业务文件印发执行。此次“规定”将机关文件材料归档范围和机关档案保管期限的规定合并成一个文件。既减少了文件数量，也符合在归档时一并考虑保管期限的工作规律。两文合一使归档和不归档范围的表述简洁，主题突出，简明易记。而且《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》正文由分点式改为条款式，简明扼要，便于各级档案行政管理部门转发、宣传，体现了减少文山、易于执行的精神。
　　制定归档范围的规定性文件、确定归档内容，是文件和档案管理的重要基础性工作。归档使文件材料的基本属性发生变化，使其具有档案的属性和使命。只有建立科学的归档制度，明确相对准确的归档范围，保证归档范围的宽窄适度，才能确保档案保管单位的质量，并有效地贯彻我国档案工作“统一领导，分级管理”的原则。新修订的“机关文件材料归档范围” 增加了对电子文件元数据、背景信息等的归档要求；增加了反映重大活动的文件归档要求，充实了行政管理、执法，纪律检查、资产管理、产权关系和维护国家、集体、公民权益等方面的凭证性文件材料归档要求，体现了与时俱进的改革精神。新修订的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》提升了本级、本机关文件的保管期限，对联合办会、办文分“主办”、“协办”确定不同的保管期限，突出了立档单位的主体地位，有利于合理配置国家档案资源，解决文件材料重复归档和进馆问题。
　　规定科学的档案保管期限划分方法，制定列举档案来源、内容和形式并指明其保管期限的保管期限表，确定划分档案保管期限的依据和标准，才能统一思想认识，保证档案价值鉴定工作的质量、效率，防止任意销毁档案，保证馆、室藏档案齐全、精练。1987年国家档案局印发的《关于机关档案保管期限的规定》从“确定机关档案保管期限的原则”的角度表述三种保管期限的含义和主要内容，过于“原则”、抽象，概括程度太高，难以涵盖复杂的档案类型、范围。同时，档案保管期限表中的条款有很多“重要的”、“一般的”区分，这种区分表述模糊，界限区分弹性大，对其理解随意性较大，在划分保管期限时，会因人而异出现很大的差别。许多条款的保管期限划分过于绝对，掌握标准比较困难。“规定”对永久和定期保管的文书档案的内容从“本机关” 、“上级机关”、“下级机关”三个方面加以具体表述。作为“附件”的《文书档案保管期限表》则具体细化每一类文件材料的保管期限，操作性强，便于对号入座，有益于克服档案人员因工作熟悉程度和工作能力的差异而造成的对档案鉴定的畏难情绪。
　　“规定”权威性强。1987年印发的三个文件经全国机关档案工作会议讨论通过作为业务文件印发，“规定”则上升为行政规章，进一步提高了《规定》的法规效力和法律地位。新的《文书档案保管期限表》不仅是起参考作用的参考表，更是严格对照执行的档案鉴定法规。1987年规定“各机关编制本机关或本系统的档案保管期限表，经本机关领导人审查批准后执行，并报同级档案行政管理部门备案”。此次将“备案制”改为“审批制”，规定需“经同级档案行政管理部门审查同意后执行”，加大了行政管理力度，既维护了“规定” 作为行政规章的权威性和严肃性，又有利于保持标准规范执行的统一性。
　　“规定”将原有的“永久”、“长期”、“短期”的保管期限划分修改为“永久”、“定期”，定期中再实行标时制，分为30年和10年两种。虽然从实质上看保管期限仍分为三个档次，但永久保管期限之外的保管期限的上限从50年降为30年，从15年降为10年。这就意味着档案在档案室的保管时间缩短，即提早了进馆时间。档案室的保管条件弱于档案馆，这样的改变有利于档案的保护和充实国家综合档案馆的馆藏，便于档案的社会利用。同时，改变1―15年、16―50年的上下限划分法，减少了模糊判断，便于鉴定处置。定期分为两档也比“征求意见稿”提出的50年、30年、15年、5年科学。因为档次分得过多，就会造成不易掌握，而且到期档案的鉴定也过于频繁。
　　
　　“规定”的贯彻执行
　　
　　首先，贯彻执行中宣传学习要先行。标准规范经过若干年的实施，总要根据实践中产生的问题和客观实际的发展进行修改。我们更要充分认识“规定”的进步意义，尊重和维护它在档案工作中的行政规章的地位，抓紧宣传贯彻。当前，各级档案行政管理部门要把宣传贯彻《规定》作为一项重要任务来抓，切实加强对这项工作的监督和指导。
　　其次，要制定更加具体的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，增强针对性，才能推进“规定”的贯彻执行。全国用一张表来管理各级各类档案是难以达到最佳效果的。但目前还是有许多单位完全依靠这样一张表确定归档范围和保管期限。因此，要利用宣传学习“规定”的大好时机，宣传各单位、系统、各行各业，制定自己专用的档案保管期限表的必要性。要在学习研究“规定”的基础上，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关各处、室的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，先征求相应处室意见，再报省档案行政管理部门审查同意，并举办各处室兼职档案员培训班，结合推行《归档文件整理规则》开展宣贯工作。
　　再次，要在实践中不断提高认识水平，准确掌握文件材料归档范围和保管期限的方法。除了开展宣传、培训工作，档案行政管理机关、专业主管部门的档案机构要加强业务指导，特别是要利用上半年档案收集、归档、整理的时机帮助所属档案机构、人员学习、理解和准确执行“规定”，制定各单位的归档范围和保管期限表。

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