浦东新区政府社会管理新方式的调查研究

来源:用户上传      作者: 王翠萍

　　2005年6月21日,国务院正式批准上海浦东新区进行综合配套改革试点,浦东成为我国新时期第一个综合配套改革试验区。四年多来,浦东新区政府以综合配套改革试点为抓手,积极探索社会管理新方式,在以下三大方面有所创新:
　　
　　一、创新城市社区管理方式
　　
　　浦东新区开发开放之初就明确以“小政府、大社会”的管理理念设计行政管理体制,为此新区确立了十分精简的政府管理模式,逐步优化政府社会管理体制,充分发挥社区在社会管理中的作用。
　　(一)打破城郊管理体制二元分割,加快郊区与城区、开发区的融合发展。浦东新区原来的管理机构是按照中心城区、开发区、郊区分别设置的。这种管理体制上的分割,一定程度上造成中心城区、开发区与周边各镇在社会管理方面的落差。为实现到2010年基本消除城郊二元社会结构的战略目标,从2004年9月开始,浦东依托四个国家级开发区以及机场、港口、世博会等功能枢纽,陆续成立了六个功能区,促使城区、开发区、郊区实现“三块合一”、“二元并轨”。并成立了功能区党工委、管委会,对区域发展进行统一规划、统筹管理,为实现城乡一体化提供体制保障。
　　在改变城乡二元结构上,浦东率先进行了城乡教育管理体制调整。针对优质教育资源短缺且大多集中在城区、城郊教育资源的不均衡状况显著的特点,新区在2003年“二元并轨”之初就制定了实现城郊教育一体化的“四个统一”原则,即:统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台和统一提供教师培训与发展机会。一直以来,新区始终按照四个“统一”原则推进各项工作,郊区办学条件、校园环境得到很大改善。
　　(二)调整街道管理体制,推进街道管理职能的转变。随着“两级政府,三级管理、四级网络”城市管理体制的完善,城市管理重心逐步下移,街道办事处的行政职能不断增强。除了没有人大政协外,街道被授予部分城区规划参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等权限,工作任务多达150多项,涵盖了一个区域性政府的全部职能。为强化街道的社会管理和公共服务职能,2006年5月,浦东新区选择两个街道开展转变街道管理职能改革试点。2007年5月起,街道管理体制的改革在全区12个街道全面推开,实行“提高公共财政保障,强化功能区域统筹,实施部门预算管理”的公共财政保障机制。街道办事处不再直接从事招商引资活动,招商引资职能上移功能区域管委会,促使街道工作重心进一步向社区管理与服务集聚。
　　(三)建立覆盖全区的“1+6+23”公共服务体系,构建多层次全覆盖的公共服务平台。浦东新区在全市率先形成“1+6+23”的社区政务事务受理服务体系,在全区范围内,逐步形成新区、功能区、街镇三个层次覆盖全区的公共服务平台,畅通各类社区居民参与社会管理、与政府沟通互动的渠道。
　　1个区级市民中心:浦东市民中心将原本涉及57个部门,分散在浦东新区47个不同地方的300多件市民和企业的办事项目,集中为“一门式”服务,“一站式”解决。为政府与公众沟通协商、共同决策搭建了重要平台,初步建立了“听政于民、问计于民”的工作机制,促进了市民与政府的互动。同时,为市民进行自我服务、自我管理创造了条件,也促进了市民公益、志愿精神的培育。
　　6个功能区事务办理服务中心:着力发挥功能区统筹区域发展的能力,重点在民主管理、居民参与、财力筹集、服务协调等方面,吸纳社会组织和群众参与社区公共服务。为探索“区镇合一”的管理体制,川沙功能区建立了华夏等7家社区委员会,积极鼓励社会组织参与社区公共服务,着力建设社会生活共同体。为进一步推进城市管理综合执法体制的改革,新区成立了城市管理行政执法局和六个功能区域的城管执法大队,统一行使市容市政、环境保护等方面的行政处罚权,建立了城市网络化管理监督中心和指挥中心,形成城市管理的快速发现和快速处理机制。
　　23个街镇社区事务受理服务中心:作为市民中心的延伸,新区23个街镇都建立了社区事务受理中心,将街镇层面所有为民办事的项目集中,为人民群众提供“一口式”服务。通过定期召开市民议政会、举办“市民沙龙”,街镇的行政主要负责人就社区一些重大决策与群众面对面进行沟通交流,听政于民,推进基层权力运行的公开,维护广大人民群众的知情权和参与权,提高为民服务的效能。群众对政府工作的满意度呈现出逐年上升的态势,参与基层民主政治建设的热情也越来越高,在2006年居(村)委会换届选举中,居委会的选举参选率达93%,村委会选举的参选率达96.2%;居委会直接选举的比例达58.6%,超过新区原定40%的目标。
　　(四)加强社工服务队伍建设,建立社区服务行业协会和社会工作者协会。浦东新区在社会工作队伍建设中坚持高起点,大力推进社会工作的职业化和专业化建设。1997年,浦东新区在全国率先引进专业社会工作人才到社区从事社会工作,首批从中国青年政治学院社会工作系引进了36名社工专业本科毕业生,充实到基层相关岗位上,使之成为浦东新区开展基层社会工作的一支新生力量。2007年初,《浦东新区社会工作人才队伍建设三年(2007-2010年)发展纲要》出台,新区成为上海市社工人才建设的试点区。
　　同时,浦东新区大力推进社会工作组织机构的建设,率先在街道和居委会设立社工站,并通过工作坊、沙龙等形式开展了专业社会工作。2000年,上海东方医院成立社工部,在全国卫生系统率先开展医务社会工作。2002年,浦东新区相继在38所中学开展学校社会工作。2003年,全国第一家民间社工服务机构――乐群服务社和第一家用社工专业方法为流浪乞讨人员提供专业服务的机构――阳光慈善救助社在新区成立。同年,浦东新区首次发文设立社工岗位。
　　为促进社会工作职业化、专业化,新区专门制定了相关文件,组织了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会,为社区治理从政府主导型向社会主导型转变创造条件。1999年,浦东新区社会工作者协会成立,这是我国第一个社会工作培训中心,开展社会工作培训已达6500人次,其中210多名学员获得上海市社会工作师证书,40多名学员获得国家社工资格。在新区政府支持和推动下,新区社会工作者协会在全国率先开展职业标准建设,得到国家和上海市民政部门的肯定。2003年下半年,新区社会工作者协会接受国家劳动和社会保障部的委托,开发编写《社会工作者国家职业标准》,于2004年6月由国家劳动和社会保障部正式颁布实施,成为规范国内社会工作发展的重要文件和全国社会工作专业人才标准化建设的重要依据。
　　
　　二、创新社会组织管理方式
　　
　　浦东新区“小政府”的实现,离不开完整意义上的“大社会”支撑。浦东新区面积570平方公里,常住人口285万;分6个功能区域,有11个街道,12个镇;540个居委,282个村,社会工作面广量大。而浦东新区坚持实行“大系统综合”的“小政府”体制,政府机构的数量相当于浦西其它区的一半左右,人员相当于其他区的三分之二左右。仅仅依靠政府单方面加强社会管理,是远远不够的。近年来,新区政府通过政府倡导、支持、整合社会管理资源,培育各类社会组织,包括社团、行业协会和社会中介组织、志愿团体等,进一步优化社会组织功能,加强规范引导和监督管理,提高社会管理能力,创新政府公共服务的提供方式,提高了政府管理的效率。
　　(一)逐步做到政府机构与社会组织的“六个分开”。改革开放以来,社会组织得到较大发展空间。但大多是在政府机关改革的背景下发展起来的,在现实运作中,部分组织的财务和人员管理仍由其业务主管单位负责,业务也全部来自业务主管单位的“购买”,缺乏独立性和自主性。2007年,浦东新区人民政府印发《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》,明确提出:创造条件,逐步实现政府与民间组织和社会组织的“六个分开”,即主体、机构、职能、人员、资产、住所分开。“六分开”理清了公共服务提供方(政府)和承接方(社会组织)之间的职责边界,真正达到无行政隶属关系、无人事派遣关系、无资产关系的“三无”目标。目前,除上级有关部门明文规定必须由政府部门相关人员在社会团体(协会)担任或兼任职务外,社工委、局机关人员已不在民间组织和社会中介组织中担任或兼任职务。个别社会团体(协会)中仍有社工委、局工作人员担任的,将随着社会团体(协会)的换届自然退出。

　　(二)完善扶持政策,促进社会组织健康发展。近年来,浦东新区政府先后出台了《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》、《关于购买公共服务的实施意见(试行)》等法规,为转变政府职能,促进社会组织的发展提供良好的制度环境。对行业协会、民办非企业单位的培训机构和养老机构,从建设、运营等各方面给予扶持。如对区经济发展有贡献的行业协会补贴3万元工作经费,对社区公益性以及涉农社会组织给予4万元开办费、运行费、房租补贴等。同时,在各类综合性政策中,也体现政府对社会组织的培育与支持。如区政府出台的促进现代服务业发展的财政扶持意见、促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见等,都包含有支持社会组织引进发展的政策。目前,浦东新区各类社会组织已经从2001年248家发展到603家,增长近2.5倍,备案群众团体达3000多个,呈现出蓬勃发展的势头。
　　(三)向社会组织购买服务,创建新型公共服务方式。浦东新区明确规定,将原来由政府主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。浦东新区制定了政府购买公共服务实施意见,在全市率先建立了政府购买公共服务制度,明确了购买公共服务的相关内容。2006年新区有关部门委托社会组织承接公共服务项目的资金近6000万元,并专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同,涵盖慈善救助、农民工子女教育等领域,社会反响良好。2007年,仅区民政局就通过项目发包、委托管理和凭单制度等方式,让社会组织参与提供教育、卫生等公共服务。安排了近3000万元资金,将30多个公共服务项目委托100余家有资质的社会组织、中介机构承接。同时,集中组织49家培训机构签订购买服务协议书,进一步扩大了政府购买公共服务的引导效应。
　　(四)赋权社会组织,让其承担某些具体社会管理和服务职能。浦东开发19年来,新区社会结构发生了深刻变化。伴随着陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、外高桥保税区等外向型经济开放园区蓬勃发展及一大批外资、民营企业快速成长,外来常住人口逐渐增多,越来越多的“单位人”变成了“社会人”。与之相应,社会就业形态发生了新的变化,目前已有60%以上的从业人员在新经济组织和新社会组织中工作。这就要求我们进一步创新工作机制,加快职能转变,通过不断提高公共服务能力,有效应对经济社会的发展变化。为此,新区政府立足于进一步完善浦东“小政府、大社会”的总体格局,改变只靠政府“建机构、给编制、拨资金、办事业”,以及政府“包揽一切”的传统思路,变政府直接提供社会服务为直接和间接提供服务并举,并不断扩大间接提供社会服务的领域和范围,赋予社会组织相应的权限,让行业协会、商会等社会组织具体承担行规制定、行业市场监管、对外贸易谈判等行业管理职能;鼓励发展各类民间基金会,通过政策和资金支持,让其在救助、帮困等领域自主开展公益活动;探索委托社会组织管理的机制,开展网上公开招标,增强社区的社会服务功能;建立全市首家社会工作者组成的社区专业服务组织――上海公益社工师事务所,事务所与政府签订购买公共服务的项目合同,接受政府委托,承接从居委会剥离的一些社区社会工作和居民事务;成立全市首家区级综合治理类社工组织――中致社区服务社,专门为社区提供社会工作帮教服务;委托阳光慈善救助服务社,运用社会工作个案访谈方法,对街头流浪乞讨人员提供救助服务,3年来提供服务达4000余人次。
　　
　　三、创新社会事业管理方式
　　
　　近几年,浦东新区政府致力于推进社会事业发展,提高市民生活质量,社会事业管理方式各个领域的改革全面展开,在一些重点领域和关键环节取得了初步突破。
　　(一)有序培育承担社会事业管理事务的民间组织。在经济性公共服务领域,如科技产品的研发和孵化、有关经营商的政策法规咨询、信息提供、各种社会服务代理等“准公共服务和准公共产品”方面,浦东新区已经从由政府出资和合资建造公共服务设施和服务平台,逐步转变为通过市场化方式转移给社会组织承办。在教育领域,成立近20家教育中介服务民间组织,承接政府管理职能。如委托新城教育事务所,对全区25所外来务工人员子女就学的简易学校实行监管,对办学情况进行评估。委托上海浦发教育评估中心、上海东方教育评估事务所,论证东沟中学委托管理的方案和新开办民办幼儿园的招标投标文件等。在卫生领域,成立以医学会为主,社会卫生管理专家加入的瑞尔医院管理评估咨询中心,对新区范围内的各类各种经济成分的医疗机构的运营管理进行评估,形成院方、患者、管理三方协商机制。在体育领域,支持新区各体育协会积极承办、协办在新区开展的各项国际、国内的体育赛事和活动。成立新区体育总会,探索新型的体育协会管理模式,等等。
　　(二)推行社会事业“管、办、评”联动机制。近年来,新区根据综合配套改革的要求,围绕转变政府职能,积极探索教育“管、办、评”联动机制,在深化教育管理体制改革、办学体制改革、促进学校面向社会自主办学等方面取得了一定的成效,也为城乡教育一体化提供了制度保障。所谓“管办评”联动机制,就是明确政府、学校、社会专业组织在教育中的定位。具体来说,政府承担公共管理的职能,加强对教育的管理;学校作为办学主体,通过有效运用各种资源,为社会提供教育服务;社会专业组织承担政府委托、购买的具体管理事务,包括管理、评估、咨询指导等各种类型,为学校提供专业服务。
　　(三)促进城乡事业均衡发展。同国内许多城市一样,浦东新区城区和郊区公共服务资源的分布不够均衡,公共服务与经济和社会发展的投入比例不够均衡。加上体制转换、结构调整和社会变革,使社会利益关系更趋复杂,甚至引发一些社会矛盾。要适应当前社会利益格局的深刻变化,从体制机制上解决社会矛盾和利益冲突,就必须妥善协调利益关系,正确处理社会矛盾,均衡发展社会事业,满足群众对社会事业的需求。
　　在公共卫生方面,新区政府立足于区域协调发展的大格局,逐步提高农村地区医疗工作者整体水平。目前,农村居民每千人平均拥有0.45名医务人员,最少的村每千人只拥有0.05名医务人员。新区千人拥有注册医师和注册护士两项指标在全市各区均处于中下水平。为缩小城乡差距,新区政府探索建立二、三级医院与社区卫生中心建立医疗联合体和“双向转诊”的运作机制,全面推进社区卫生服务改革,成立医疗机构管理中心和第三方医疗评估机构,推进公共卫生机构管理和运作机制的改革,优化区域医疗中心布局。
　　在构筑社会公共服务体系方面,浦东新区着眼于城乡二元结构的矛盾,着重解决公共服务资源分割、设施配置不全、布局不尽合理等问题。通过市场化和社会化的途径和办法,力争实现公共服务资源科学而又合理的开发、利用、配置和布局。2005年,新区政府向市民郑重承诺用2-3年时间基本解决“乘车难”、“买菜难”等与老百姓生活密切相关的问题,以政府承诺的新形式加强社会管理和公共服务职能。目前,通过开设生鲜超市、生鲜菜店、建造菜场、购买租赁商铺、全面梳理公交线路、完善公交综合体系等措施,初步达到预期目标。
　　在新区政府的主导下,区域经济社会协调发展的步伐进一步加快,以往发展相对滞后的三林、川沙地区经济增长明显加速,2006年完成地方财政收入分别增长33.1%、18.6%,均高于全区水平。郊区社会事业发展和农民保障水平不断提高,城乡居民收入实现10%左右的同步增长,2006年分别达到21452元和10911元。群众的生活质量显著提高。
　　(四)提高社会保障水平。近年来,新区在提高社会保障水平方面,采取了许多措施,使群众得到实惠,受到群众欢迎。
　　一是优化社会事业的发展环境。通过“减、降、扩、增”措施,凸现公共服务型政府轮廓。2006年5月启动第四轮行政审批制度改革,在前三轮改革的基础上,以推进综合性审批程序改革作为突破口,建立综合受理平台,积极探索“一表受理、一网运作、一次发证”的“三个一”审批模式和“一口受理、一单到底、一次收费”的管理模式、建设项目联合验收、企业年检申报备案等审批机制创新,进一步优化审批流程,提高审批效率。同时,积极推进政府信息公开“一体化”互动服务机制建设,推进电子政府建设。行政审批事项从原724项缩减为目前的244项,减少近70%。
　　二是强化政府的社会保障职能。建立健全就业、保障、救助、福利相互衔接、联动运作的社会保障体系;推进农村合作医疗体系的建设和发展,在全国率先实现合作医疗基金筹集标准和合作医疗经济补偿标准全区统一。大力推进中医进社区工作,全面争创“全国中医药特色社区卫生服务示范区”。今年3月份,周家渡、潍坊、东明、塘桥和机场镇5家社区卫生服务中心顺利通过了上海市中医药服务达标建设项目单位中期评估,另外11家单位已申报上海市中医药服务达标建设项目。同时,加强中医业务培训,共举办了4期中医临床“三基”培训班,3000多名医务人员参加了培训并通过考试。3月7日,浦东新区迎博社区卫生服务中心正式对外接诊,居民步行10分钟左右即可就医。
　　三是基本建立了城镇社会保险制度。以“承包土地换保障”的办法,将征地农民全部纳入小城镇社会保险,不断完善农村养老保险、农村低保,探索建立合理增长和统筹机制。推进张江合庆镇老年农民土地置换保障改革试点。积极探索通过征用退休农民承包土地解决退休农民的保障的新形式,并以合庆镇的海塘村和勤益村为实施试点村,在切实尊重农民意愿,在农户与村协商一致交回承包土地的基础上,为交出土地的老年农民落实保障。
　　
　　作者单位:中共上海市浦东新区区委党校
　　责任编辑:周奕韵

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