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国际气候谈判的困境与出路

来源:用户上传      作者: 赵娜 霍文群

  摘要:国际气候谈判活动是一个复杂而又充满博弈的过程。就目前而言,谈判的困境主要表现为南北矛盾、欧美之争、发展中国家集团内部分化以及集体活动的“搭便车”现象。由于受到气候变化本身因素以及非气候因素的影响,国际气候谈判变得更加困难。在当前的国际气候政治中,走出气候谈判困境的出路在于坚持公平原则,加强国际合作;民主协商谈判;在联合国机制下维持发展中国家团结;形成具有法律约束力的文件,对各国进行有效地选择性激励。
  关键词:国际气候谈判 谈判的困境 影响因素 走出困境的出路
  Abstract:International climate negotiation is a complicated process, which full of game. As it be, the main dilemmas of negotiation have been: north-south conflict, Euramerican conflict, differentiation among group of developing countries, and hitchhiking. Due to climate factors and non-climate factors, international climate negotiation become more difficult. In the current international climate politics, every country should stick to the principle of fairness and strengthen the international cooperation, have a democratic consultation, maintain the unity of developing countries , and try to issue a legal document, in order to to find a way out of this situation.
  Key words:International climate negotiation;Dilemmas; Factors;Outlet
  一、国际气候谈判制度
  国际气候谈判是以国家作为行为主体,兼有其他行为体(如国际组织、国际NGO)广泛参与的复杂国际政治议程。各国根据本国国情制定国际气候战略与政策,由于各国战略和策略不同,在国际谈判中必然存在着利益冲突和意见分歧。这就需要各国通过磋商和谈判达成某种妥协,形成一定的国际共识。
  气候变化关系各国命运,而国际气候谈判已然成为全球关注的焦点。虽然,很早就有学者提出了认为因素对气候变化会产生影响,但是,即使到20世纪70年代初期,各国科学家仍很少对气候变化问题进行系统地研究。直到1988年,由世界气象组织和联合国环境规划署共同建立的政府间气候变化专门委员会(IPCC),以及同年召开的多伦多会议,才标志着有关气候变化问题的高级辩论的开始。
  气候变化,在一定程度上是受到人类活动影响的,人类的生产、生活等活动均会对气候产生不同程度的影响。例如,气候变暖产生的温室效应就是一个明显的例子。自工业革命以来,人类的经济活动大量使用化石燃料,这样就造成大气中二氧化碳等温室气体的浓度急剧增加,使全球出现明显的气候增温、海平面上升及气候变化加剧的现象,对水资源、农作物、生态系统以及人类健康都产生的一些负面影响。气候变化已经是一个全球性的问题,它会影响到每一个国家、每一个地区甚至是每一个人的健康,这就需要我们生活在地球上的每个国家、团体坐下来共同协商和谈判,以求得在某一个方面达成共识,为全球的气候变化做出努力。
  为了抑制人为温室气体的排放,防止气候异常变化,联合国在1992年地球首脑会议上,通过了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC),旨在对“人为温室气体”排放做出全球性限制的宣示。这是迄今为止在国际环境与发展领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的国际法律文件。1997年,在日本京都召开的《气候框架公约》第三次缔约方大会上,通过的国际性公约《京都议定书》,就应对气候变化问题为各国的二氧化碳排放量规定了标准。这两份文件成为国际社会关于气候变化问题谈判取得的标志性成果。随后,2009年在丹麦召开的哥本哈根会议备受关注。超过85个国家元首或政府首脑、192个国家的环境部长出席了会议并形成了《哥本哈根协议》。此协议维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则,就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动作出了安排,并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。2010年11月29日至12月10日,联合国气候变化框架公约第16次缔约方大会和第6次《京都议定书》成员国大会在墨西哥坎昆召开。此次会议在未来国际气候制度构建方面,提出了设立每年进行全球气候问题问题公投,倡议设立国际气候法庭,监督《联合国气候变化框架公约》的执行情况。 国际气候谈判正是在这些会议、公约的基础上不断地进行推进,不断地进行改善。
  然而,国际气候谈判历程由于各方面的原因并非一帆风顺,而是艰难前行,困难重重的。
  例如,美国拒绝《京都议定书》的意愿十分强烈。欧盟也曾选择暂时妥协, 欢迎美国主持召开由主要排放国参加的国际会议。同时,《京都议定书》减排目标和方案设计的合理性与有效性遭遇质疑。议定书生效以来, 能够真正实现达标排放的国家寥寥无几。[1]欧盟成员国中除了英国、瑞典等执行较好之外, 多数国家均无法如期达到减排目标。再如,哥本哈根会议出台的一个“并不具备法律约束力”的声明是远远不够的,并不能为后代提供任何安全保障,也不足以向全世界提供足够清晰的信号。
  二、国际气候谈判的困境表现   从1988年“政府间气候变化专门委员会”(IPCC)成立到1991年“政府间气候变化谈判委员会”的建立;从1992年《联合国气候变化框架公约》签约到1997年签订的《京都议定书》,再到2007年在《公约》第十四次缔约方大会上通过的《巴厘岛行动计划》与“巴厘岛路线图”。可以说,国际社会通过气候谈判,为应对气候变化问题取得了一定成果。但是,气候谈判是一个错综复杂的过程。各种因素影响谈判进程,使国际气候谈判步履艰难。就目前而言,谈判的困境主要表现为南北矛盾、欧美之争、发展中国家集团内部分化。
  首先是南北矛盾问题。在国际气候谈判过程中,由于谈判的主体是全世界各个国家,既有发达国家又有发展中国家。发达国家在经历了几十年的发展过程中,排放了大量的温室气体,现在让发达国家自愿减排,一方面会影响到经济发展,另一方面,会影响效率。所以,发达国家追求效率。而发展中国家,在对已经造成的温室效应中,多半不是发展中国家需要负责的,现在要减排,不应把法中国家纳入进来,这样不公平。所以,发展中国家追求公平。这样,便产生了矛盾。气候与发展的南北矛盾,即发展中国家与发达国家之间矛盾十分突出,在承担环境保护责任和义务上,发展中国家和发达国家始终存在着重大分歧。
  从某种意义上说,发达国家关心的是环境问题,而发展中国家关注的是发展问题。由于不同的国家处于不同的发展阶段,其温室气体的排放情况和性质也存在差异。发达国家的排放是“奢侈性排放”,而发展中国家则是“生存性排放”。虽然所有国家都要承担保护气候的共同责任,但“共同”并不是“平等”和“均摊”。换言之,发达国家应该承担更大的责任。因为从历史上看,气候变化问题主要是由于发达国家长期过度消耗石化燃料排放温室气体造成的;从现实角度看,当代地球环境所承受的来自人类社会的压力大部分来自发达国家;从人均排放量来看,发达国家的人均排放量远远高于发展中国家。根据国际能源署的统计,发达国家以占世界25%的人口排放全世界75%的气体;而人口仅占世界总人口4%的美国,其排放量却高达总量的25%。美国温室气体的人均排放量是世界平均水平的5.2倍,是德国的1.9倍,英国的2.2倍,日本的2.25倍,法国的3.2倍,更是中国的8.7倍。如果要求发展中国家付出同等代价、采取同样措施为主要由发达国家造成的危机承担责任,这是不公平的。此外,发达国家有着雄厚的经济实力与先进的环保技术,有能力为解决全球环境问题承担更大的义务。
  其次,欧美之争也是国际气候谈判的困境表现之一。欧美之间的争议主要体现在其对国际社会制定的文件或决定的履行方式上。欧盟希望对美国等国家保持环保产业、经济发展等方面的压力,因而在执行《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》上,采取了较为强硬的立场。而美国等国家不想在执行议定书时损害其经济和降低其国民的生活水平,千方百计地减轻其温室气体的控制义务。[2]
  欧盟一直以积极的态度参与全球环境保护,力争自己在应对气候变化行动中的领袖角色。在国际气候谈判中,欧盟始终坚持温室气体绝对排放量减少的原则。从实现最终稳定全球气候系统的长远环境目标的角度看,欧盟希望凝聚多年艰辛谈判而达成的《京都议定书》能够获得批准生效,而不是半途而废。[3]当然,欧盟积极推动国际气候谈判也有利用自身在减排成本方面的比较优势,主要针对美国,提高自身在国际市场上的竞争力。
  美国是是世界上排放温室气体最多的国家。但美国政府一直不承认存在着紧迫的气候问题,拒绝签署《京都议定书》,对参与减排持消极态度。其态度的主要原因一方面是担心减排会对美国经济造成冲击,损害美国企业在国际市场的竞争力,另一方面是害怕与履约相关的国际监督、执行、核查机制对美国权威形成制约和挑战。[4]美国、日本、加拿大等少数发达国家执意推销所谓的“抵消排放”和“换取排放”方案,并试图以此代替减排。即不真正减少本国温室气体的排放,而是以现有植被或新植植被吸收二氧化碳的能力抵消本国的超标排放,或者在发展中国家实施CDM项目,来换取在本国继续大量排放温室气体的指标。这种毫无诚意的承诺自然遭到了广大发展中国家和欧盟的反对。[5]
  最后,发展中国家集团内部产生分化也使气候谈判变得更加困难。因各自利益的差异,七十七国集团加中国内部产生利益分化的倾向,出现了不一致的声音。小岛国联盟担心气候变化,担心海平面上升,很多问题同欧盟保持一致,要求采取严格的保护全球气候的行动;石油输出国担心限制温室气体排放,会减少其石油出口,进而影响其经济发展,对发达国家采取的应付气候变化政策和措施十分关心,极力争取发达国家对其经济造成的损失进行赔偿;拉美国家希望在执行《联合国气候变化框架公约》过程中利用其森林等资源优势获得短期利益,在不少方面同美国想法相同。[6]
  哥本哈根会议期间,巴西、南非、印度和中国组成了“基础四国”(BASIC)。基础四国的形成有利于凝聚和领导发展中国家,把握联合国框架公约下的谈判方向,但在一定程度上也反映了发展中国家之间出现的分歧。
  第四、集体行动的“搭便车”现象
  所谓公共产品,是每个人对它的消费并不减少任何其他人也消费这一产品的机会。公共产品有两个特性,一是消费上的非竞争性;二是享受上的非排他性。正是这两个基本特性,导致了公共产品所谓的“搭便车”问题。所谓“搭便车”现象是指某种事情产生了正外部性,所谓外部性是指是经济主体(包括厂商或个人)的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价,负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损,而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。
  减缓气候变化很显然是一个全球公共产品,因为温室气体减排的收益是非竞争性和非排他性的,世界上所有的人都有权享受由一个国家或地区削减排放带来的气候改善,承诺削减排放的国家和地区不可能阻止其他国家和地区从中获益。这就产生了集体行动中的“搭便车”现象——没有人主动去做,大家都希望别人承担更多。因此,各国在参与国际环境机制时都想争取少付出成本而多获得收益。   三、影响国际气候谈判的因素
  影响国际气候谈判的因素有很多,这里笔者分为两种:气候因素和非气候因素。气候因素主要是指气候变化的影响具有不确定性。这种不确定性主要有两个方面:一是,气候变化影响的不确定性。气候变化的影响具有明显的区域性特点,气候变化可能给一些地区带来发展机遇,也可能给一些地区带来灭顶之灾。这就是某些国家在对待议定书迟迟不能批准的原因。另一个是,气候变化的影响不能用确定的量来衡量。正如在《京都议定书》中,各个国家所减排的量其实不是用科学计算的,只是一个粗略的估计。没有一个让人信服的理由,这也正是《京都议定书》迟迟不能生效的一个原因。科学认知有其局限性,尤其是对于气候变化这样一种大范围长时间尺度问题的科学认识,具有很大的不确定性。对于温室效应和气候变化等科学问题不存在重大分歧,但对其范围、速率、程度等问题,认知比较有限,仍然很不确定。[7]例如碳排放份额的分配问题。它关系到分配给谁、分配什么、以什么样的方式分配等方面的问题,对此,国际社会进行了艰难的谈判,各方对分配目标的合理性存在疑问。有些学者甚至提出,减排目标没有任何科学依据,未来的减排成本和排放水平也是无法预测的。而正是由于科学的不确定性,才使气候变化国际协定的谈判充满变数。
  其实,影响国际气候谈判的因素主要是非气候因素。
  第一,国家利益。国家利益是最根本的利益。在国际气候谈判中,同样也涉及利益之争。各国对温室气体的减排经济成本的考虑就十分关键。因为它直接关系到国家的经济和政治利益。欧盟一直是以最积极的态度来参与国际环境保护的,积极要求减排。最重要的原因是,欧盟现在经济发展处于稳定和成熟,外延型发展的余地不大。另外,欧盟对能源技术等领域拥有世界领先的技术优势。因此,欧盟的减排成本相对较低,减排的负面影响相对较小。而美国则不同。美国的经济正处于增长时期,经济对外扩张明显,温室气体的排放呈明显上升趋势。如果减排,对美国的经济影响很大,同时减排的经济成本也要增大。
  另一方面,应对气候变化是一项非常复杂、成本极高而又缺乏实质性成果的集体行动,这就对国际气候谈判和国际环境机制的建立产生不利影响。减缓气候变化是一个全球公共产品,具有消费上的非竞争性和享受上的非排他性特点。因此,许多环境学者认为,即便不考虑诸如臭氧层、碳排放等不确定因素,也很难通过达成协议来确保集体行动的成功以及分享可持续的公共物品。
  温室气体产生的主要来源是无处不在的,包括能源生产、工业能源的使用、运输和农业耕作。这些活动在全球GDP中占绝大部分份额,并同样深深地扎根在工业国和发展中国家经济体的生产结构中。并且,清洁能源的转换,节能技术的开发,都需要大量的资金投入。因而对气候变化而言,预防所花费的费用要更高,而收益却是长期的,需要几十年甚至更长的时间。据美国能源部估算, 即便美国批准了《京都议定书》, 并且欧盟国家都遵守议定书,到2050 年,也只能使气温下降0.07 摄氏度;而每年成本高达1000 亿到4000 亿美元,与收益不成比例。因此,基于削减温室气体排放造成巨大经济成本,各国从本国利益出发,大多有将减排压力转嫁他人的倾向,“搭便车”现象严重。
  第二,意识形态的矛盾。马克思曾提出资本本质上是反生态的,造成生态危机的最终根源就是资本主义制度本身。而今看来,当今资本主义国家在应对气候变化的行动上也证明了这一论断的正确性。
  西方发达国家一直是全球资源的主要消费者,温室气体的主要排放者。其在工业化过程中消耗了大量的自然资源,同时排放了大量二氧化碳等污染物。发达国家对全球环境恶化负有绝大部分责任。因此在治理已经造成的环境污染,防止气候进一步恶化问题上,发达国家理应承担更大的责任义务,而发达国家却力图回避其历史责任。究其根本,是资本利益的驱使。例如,美国美国政府强烈阻挠《京都议定书》的实施,布什总统2001年的演讲就清楚地表明了原因,“《京都议定书》及其温室气体的指令性减排显然不符合美国资本及其国家的意愿”。美国经济是以碳耗为基础的经济,减少二氧化碳的排放势必会对其发展产生不利影响。这也是美国的大资本利益集团所不能容忍的。实际上,美国政府代表的是垄断资本的利益,在应对气候变化的行动是受其大资本集团控制的。这就决定了它不可能为了保护环境而损害资本的积累。
  然而,有人就会提出,欧洲资本主义国家大多是以积极的态度应对气候变化的,这又怎么解释呢?美国著名的生态马克思主义者J.B.福斯特认为,当然这些欧洲国家的社会制度也是资本主义的,支配这些国家的基本原则也是资本积累原则。只是欧洲国家使用其他能源来代替高消耗的碳,因此,减少二氧化碳排放量对欧盟国家的资本利益的影响较小。由此可见,一些欧盟资本主义国家接受,并不是由于这些资本主义国家已不再追求资本积累而选择保护环境。实际情况是,如果提出其他的应对气候变化的途径和方法,只要这些途径和方法与这些欧洲资本主义国家的资本利益相冲突,这些国家也马上会强烈地加以阻挠和反对。[8]
  第三,其他的社会特征。一个国家和集团在气候变化问题上的谈判还受到该国其他问题的间接影响。例如,气候变化问题在国家政策目标中是否具有优先性。如果有,那么该国肯定会高度关注气候变化问题,在谈判中会积极参与。又如,一个国家国内的经济稳定性对国际气候谈判也会有影响。如果一国出现经济危机,该国可能无暇顾及气候问题。最典型的例子就是阿根廷。阿根廷曾经提出自愿减排目标,然而金融危机使国家经济发展受到严重影响,原来制定的政策目标也就不再提及。
  四、国际气候谈判的出路
  全球气候变暖是是世界各国面对的共同挑战,应对气候变化问题需要各国共同的努力。但由于气候及非气候等因素,导致当前的国际气候谈判存在困境。在现今的国际气候政治中,走出气候谈判困境的出口在于坚持公平原则,加强国际合作;民主协商谈判;在联合国机制下维持发展中国家团结;形成具有法律约束力的文件,对各国进行有效地选择性激励。
  第一、坚持公平原则,加强国际合作   在1992年6月的联合国环境与发展大会上,各国政府签署《联合国气候变化框架公约》,其第三条规定了指导缔约方采取履约行动的五项原则,其中的第一项是“各缔约方应当在公平的基础上,并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统”。这里就特别强调了公平的重要性。有的发达国家总是想把自己应该承担的减排义务和资金义务与发展中国家,尤其是中国、印度等发展中大国能否承诺减排目标挂钩,这是不能接受的,因为它背离了公平原则。[9]
  气候变化作为全人类面临的共同挑战,需要各国政府拿出更多实实在在的行动,通过更广泛、深入和富有成效的国际合作来积极应对。各国政府应以负责任的态度应对气候变化问题,摈弃一些争端,加强国际气候合作。例如,发达国家积极向发展中国家提供资金、技术等方面的支持;发展中国家根据国情,在发达国家的支持下,采取适当的、减缓气候变化的行动。
  第二,民主协商谈判
  各国要想在国际气候谈判中取得最大可能的共识,必须要坐下来进行民主协商。在协商中求同存异。在合作中也要有妥协。由于各国国情和气候变化策略不同,在国际谈判中必然存在利益冲突和意见分歧。一个国家的气候立场取决于对经济利益的判断、国内的政治决策过程,以及外交和国际政治上的考虑。当然,一个国家的气候立场也不是僵化不变,需要审时度势加以调整。妥协是达成共识,促进国际合作的必要过程。以“巴厘岛路线图”的达成为例,一路峰回路转,最终还算“柳暗花明”。[10]总之,在气候谈判中,因为各种原因产生的分歧并不可怕,只要各国能够同心协力,凝聚共识,积极应对国际气候变化危机。无论如何,应对气候变化是各国共同的责任,符合全人类的利益。
  第三,在联合国机制下维持发展中国家团结
  目前,国际上提出的国际气候制度的设计方案多来自发达国家,发展中国家的声音较弱。多数发展中国家能力有限,但发展中国家团结在一起无疑可以加强共同的谈判能力,影响谈判进程,促进集体的利益。面对来自发达过的减排压力,发展中国家只有协调好内部利益的多样化,在坚持《公约》和《议定书》的基本框架下维持团结,才能为自身争取更大的气候政治话语权。
  第四、形成具有法律约束力的文件,对各国进行有效地选择性激励
  选择性激励是解决集体行动困境的最重要的手段。选择性激励指的是所有克服集体行动困境的独立而有选择性的手段。集体必须具备两种条件才可以提供选择性激励: 一是强制性的权威或能力, 二是能给潜在集体的成员提供激励。
  选择性激励可以是正面或是负面的, 但对集体成员则要有选择性。集体可以通过负激励来惩罚那些没有承担集体产品的成员, 并对承担集体产品的成员进行奖励。最普遍的激励是利益奖赏或惩罚。[11]
  虽然国际谈判至今取得一定成果,但仍未产生一个具有法律约束力的文件。《京都议定书》由于监督与惩罚机制的缺乏给缔约国的违约留下了可乘之机,也让“京都”时代成为一个“既往不咎”的时期。虽然《京都议定书》给发达国家限定了2012年前的减排额度,但是如何实施和监督、如果各国在承诺期中没有完成应履行的指标如何处理依然还是个难题。从过去的实践来看,无约束力的、不具有很强执行力的协定显然很难取得预期效果的。
  五、结语
  国际气候谈判错综复杂,受到各方面因素的影响,难以达成共识。国家利益、意识形态等非气候因素成为谈判产生困境的主要原因,如不同的国家和利益集团之间的差别,其他的一些社会特征等。对此,走出气候谈判困境应从全球长远利益出发,寻求国际合作,在谈判中进行民主协商,以形成具有法律约束力的文件,对各国进行有效地选择性激励,共同应对气候变化。
  而中国做为发展中国家,积极参与各种关于气候变化问题的国际讨论,积极参与联合国等国际组织的相关环境保护计划,如联合国环境计划、清洁发展机制等,充分展现一个负责任大国的形象。在切实维护自身利益的同时,中国应开展全方位外交, 主动参与规则制定,并为此开展积极、主动的气候外交。另外,争取更多的盟友,以增强自身的谈判地位,努力导正气候谈判的方向。
  基金项目:教育部人文社会科学研究规划项目“语言具身认知的理论与实践研究”(10YJA74011);南京信息工程大学人文社科研究项目“语言具身认知及其对英语教学的应用价值”(SK20090173)。
  参考文献:
  [1]王瑞彬.形势紧迫的国际气候谈判[J].时事报告.2010
  [2]邵锋.国际气候谈判中的国家利益与中国的方略[J].国际问题研究.2005.4
  [3]庄贵阳,陈迎.试析国际气候谈判中的国家集团及其影响[J].
  [4]庄贵阳.气候谈判背后的博弈.时事报告.2008.3
  [5]庄贵阳,陈迎.试析国际气候谈判中的国家集团及其影响[J].
  [6]邵锋.国际气候谈判中的国家利益与中国的方略[J].国际问题研究.2005.04
  [7] Pershing J. Tudela E,A long term target: framing the climate comfort [A]. pew Center on Global Climate Change Report,Beyond Kyoto: advancing the international effort against climate change[C].Pew Working Paper November 2003 。http://~wpewelimate。crg/global一warming in一depth/ international /working一papers/beyondkyate.cfm
  [8]陈学明.布什政府强烈阻挠《京都议定书》的实施说明了什么[J].马克思主义研究 2010.2
  [9]陈迎.特别策划[J]中国社会科学报.2009
  [10]庄贵阳.气候谈判背后的博弈.时事报告.2008.3
  [11]于宏源.国际环境合作中的集体行动逻辑[J].世界经济与政治.2007.5
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