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生态文明视角下土地集约节约利用初探

来源:用户上传      作者: 张四梅

  十八大报告在论述生态文明建设任务时明确指出:“节约资源是保护生态环境的根本之策。要节约集约利用资源,推动资源利用方式根本转变,加强全过程节约管理,大幅降低能源、水、土地消耗强度,提高利用效率和效益。”当前,我们要十分清醒地认识到,面对人多地少、资源相对不足、环境容量有限的基本国情,过度消耗、低效利用资源的粗放增长方式难以为继,依赖大规模开发后备资源的利用方式难以为继。经济增长同资源环境承载能力的矛盾越来越尖锐,资源的瓶颈制约成为经济持续增长最突出的问题。土地更是一种珍贵的不可再生资源。在我国经济快速发展的重要时期,土地问题,一个带有全局性、根本性、战略性的重大问题已明显摆在我们面前。特殊的土地资源国情,决定了我们加快生态文明建设必须要切实保护耕地,大力促进节约集约用地,坚持走一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。
  生态文明视角下土地集约节约利用的难点
  在新的历史时期,面临生态文明建设提出的新要求,当前土地利用存在以下难点:
  首先,耕地保护难度越来越大。
  第一是城镇和农村建设对耕地双向挤占。2006年至2010年,我国城镇扩展新占耕地602万亩,村庄建设新占耕地300万亩,两项合计902万亩,占各类非农建设占用耕地的51. 6%。
  第二是补充优质耕地越来越难。全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源已由2002年的1. 1亿亩减至2010年的8000万亩,除东北和新疆的部分地区外,大多分布在生态脆弱地区,水土光热条件差,补充耕地成本高、难度大。上海、北京、天津、浙江等地区后备资源接近枯竭,在本行政区域内难以实现占补平衡。城市建设占用城边优质耕地,而补充的耕地相对质量差。
  第三是保护耕地缺乏长效的利益补偿机制。对地方政府来说,耕地保有量越多,发展空间和土地出让收入越受限制。对农民来说,种粮比较效益低,自觉保护耕地的积极性受影响。近期来看,通过严格用途管制和占补平衡,耕地总量减少的趋势能够得到一定缓解,但从长期来看,在建设占用、生态退耕、农业结构调整、灾毁等多重因素影响下,保持耕地总量布局稳定和质量不降低的难度越来越大。
  其次,稀缺土地资源过度消耗。
  稀缺土地资源被过度消耗,传统土地利用方式待转变。人多地少是基本国情,土地稀缺是我国面临的根本制约。近年来我国土地节约集约利用水平有所提高,但是,土地浪费和粗放利用仍然十分惊人。
  首先是城镇扩张造成土地过量消耗。城镇快速扩张,用地粗放,新城、新区建设呈现低密度、分散化态势。据遥感影像对比分析,2006―2009年,全国84个重点城市建设用地规模(包括主城区和新城、新区等城市组团)从2.7万平方公里扩大到3. 1万平方公里,扩大了4000平方公里,其中,有10个城市建设用地规模扩展了35%以上。
  其次是园区用地产业用地效率偏低。全国现有329个国家级开发区和1251个省级开发区,其规划建设用地规模分别达到510万亩和990万亩,市、县产业集聚区建设用地需求更为强烈。目前,工业用地容积率仅为0. 3-0. 6。2010年,全国工业用地产出率较高的上海市产出水平为13. 75亿元/平方公里,仅为上世纪八十年代纽约和东京的32. 7%和14. 6%。
  第三是农村土地粗放利用问题严重。农村建设用地规模大、布局散,利用率低。由于宅基地缺乏规范的流转和退出机制,村庄建设用地中,空心村、空闲用地比重不断增大,达到10%-15%。《中国乡村发展研究报告――农村空心化及其整治策略》指出,经综合测算与分析表明,在分批推进城镇化情景下,全国空心村综合整治增地潜力可达约1.14亿亩。这也意味着,测算出来的全国整治“空心村”的潜力面积,能够达到将近5个北京城的面积。
  第四是是政绩形象工程大量浪费土地。一是奢侈的城市交通网络导致土地浪费严重。地方政府为了进一步优化投资环境、提升城市形象,往往首选在改善城市交通上下工夫,努力形成大都市圈公路网体系。调查表明,由于这些近似奢侈的城市交通网络主要是通过划拨土地方式建设,实际利用率不高,占地规模十分惊人。二是超速发展的高速公路、高速铁路导致占地激增。据相关部门估算,我国高速公路、高速铁路等交通设施项目用地数量将超过产业发展占地和城镇建设用地数量,成为新的最主要的占地因素。三是政府办公大楼占地面积过大。
  生态文明视角下土地集约节约利用的政策建议
  建设生态文明,就必须强化土地资源合理利用,珍惜每一寸土地,利用好每一寸土地。
  首先要注重宣传教育,增强生态节约意识。
  土地是支撑人类社会进步的最基本的物质资源。一定要加强全民生态文明宣传教育,树立土地节约集约利用的国家理念。一是强化土地节约集约利用的共同认识,培育土地节约集约利用的全民意识,树立新型土地利用观和管理观。必须树立资源节约观,充分认识土地资源的稀缺性,从宣传教育、法制建设、政绩考核、财税体系、标准规范等方面贯彻节约资源国策,强化节约资源理念,逐步形成符合节约型社会要求的资源利用方式。二是树立经济效益、社会效益和生态效益协调统一的效益理念。实现土地资源优化配置和有效利用,就是要促进土地资源发挥最大的效益。效益理念的关键是要强调坚持,不断提高土地利用效率,使有限的土地资源发挥最大的效用,实现最佳的经济、社会、生态综合效益。
  其次是注重土地整治,服务生态文明目标。
  2010年年底,国务院下发了47号文件,对规范城乡建设用地增减挂钩、推进农村土地整治提出了一系列明确的要求。其中,第七条有这样的要求:“保持农村特色和风貌,保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。”第十条有这样的表述:“要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则,以耕地面积增加、建设用地减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标,规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。”正是基于此要求,中国的土地整治工作就有了一个新的基本目标――“农村生态环境明显改善”。土地整治必须服务于生态文明建设。一是提高土地整治规划的综合性和科学性。把生态景观因素引入各级土地整治规划中,在战略层面上,落实好土地整治服务于生态文明建设的目标、任务、途径。土地整治规划应开展并整合土地利用布局和调整、基础设施建设、乡村景观提升、历史文化遗产保护、生态网络、水土安全和乡村休闲旅游等规划,推进城乡一体化绿色基础设施建设,促进国土生态安全。土地整治规划设计应重视规划过程评价,加强多部门、多学科合作,强化空间数字化技术应用、公众参与性。二是做好土地整治生态景观规划和建设示范。土地整治生态景观建设包括退化生物生境修复、生物多样性保护、历史遗产保护、地域景观特征提升和重建,具有较强的地域性,是一项精细化工作。由于以往的土地整治工作很少考虑生态景观化技术应用,因此,开展不同层次尺度的土地整治生态景观建设规划设计示范就显得尤为重要,应大力提升示范案例的引导和模范作用。三是加快土地整治生态景观建设科技支撑。积极推动基于生态文明理念的土地整治理论、方法、技术研究。与发达国家农村生态景观建设理论和技术研究相比,我国农村生态景观建设理论、技术和政策研究滞后,亟需针对我国地域特点,结合新一轮农村土地整治项目,构建长期的土地整治生态景观建设技术研发、技术集成示范、监测评价科技支撑体系。四是把握好不同类型土地整治生态景观的关键环节。目前土地整治生态景观建设应把握不同类型土地整治生态景观关键环节,积极推进生态景观技术应用。在农田整治中,应加强土地生态修复,积极推进沟路林渠生态景观化技术应用,建设高标准、高自然价值农田,提高土地综合生产能力,确保粮食和生态安全。在村庄整治实践中,应维系和提升地域景观特征,挖掘乡村景观美学和文化价值,促进乡村休闲旅游经济发展。
  接着是坚守耕地红线,严格土地用途管制。
  十八大报告在阐述推进生态文明建设所要抓好的四个方面工作内容时,强调“严守耕地保护红线,严格土地用途管制”。一个“严守”,一个“严格”,为我们深入贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地,切实保护耕地”这一基本国策指明了方向。坚守耕地红线,就是在保护和建设生态文明。因为,耕地的功能绝不仅仅是农业生产、食物安全,更是生活空间、生态环境。保护耕地,就是保护我们的生命线,就是保护生态文明;土地整治、补充耕地,就是建设生态文明,就是保护、建设和优化中华民族的文明发展与生存空间。执行土地利用总体规划,可以严格控制建设用地总量,促进节约集约利用;严格土地用途管制,可以严格控制农用地转为建设用地,有利于对耕地实行特殊保护。一是严格落实耕地保护责任制。进一步完善耕地保护共同责任机制,探索建立耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度,细化耕地保护目标考核标准,切实增强考核约束力。二是继续实施高产农田建设。紧紧围绕统筹城乡发展和新农村建设要求,以建设高产稳产基本农田、打造粮食核心产区为重点,以有利于水土保持和环境改善为前提,加强基本农田土地整理。三是加大耕地保护补偿力度。增加耕地和基本农田保护补偿财政转移支付,使耕地和基本农田保护任务较重的地方政府有较多的投资用于农村公共基础设施,实现地区间的利益均衡。
  最后是注重机制创新,探索集约节约模式。土地集约节约利用的关键在于建立利益引导的激励性管理体制。节约集约的制度必须建立于资源的科学优化利用基础之上,逐步放松对市场经济尤其是资源利用上的管制,改变对资源利用投资的过多抑制,实现投资需求的放开,并理顺中央、地方、企业三者之间的利益关系。完善公平合理的正面的利益激励机制,调动政府依法行政和商品交换权利人参与节约集约利用土地资源的积极性。各地要根据各地的实际情况选择适合当地经济社会发展的土地集约节约模式,比如云南宜良的工业上山模式、立体开发模式,以“工业梯田”、“人造平原”为代表的山区节地模式等等。
  (作者单位:中共湖南省委党校研究中心(决策咨询中心))
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