城际铁路项目投资控制的若干问题及对策
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摘要：通过分析城际铁路建设管理中易造成投资超过批复概算的若干重点因素，如技术标准变化、招投标模式、计价原则与方式、征地拆迁补偿等问题，有针对性地提出控制投资的相关对策和建议。
关键词：城际铁路，投资控制，问题，对策
Abstract: through the analysis of the inter-city railway construction management is easy cause investment more than some of the key factors to reply to the budget, such as technical standards change, bidding mode, price principle and method, the land expropriation compensation, pertinently put forward the control investment related countermeasures and advice.
Keywords: inter-city railway, the investment control, problems, countermeasures
中图分类号： F530.31 文献标识码：A文章编号：
一、城际铁路投资控制现状及存在问题
1、建设设计标准不明晰，仍处在逐步摸索完善阶段
按照《中长期铁路网规划》，城际铁路建设规模、技术水平、质量标准都有很大的提升，特别是高速技术、信息技术、安全技术、环保技术的运用，对于铁路工程建设标准提出了更高的要求。但城际铁路作为一个新兴的运输体系，由于规划框架、标准体系不完善、可供借鉴的成功经验少、信息渠道不畅通等多方面原因，建设设计标准有所反复，设计方案屡有重大变化，前期无法完全稳定，后期修改变化较大。例如广珠城际轨道交通原可研批复采用有碴道床，而初步设计改为无碴道床。技术标准的变化导致投资也相应变化。特别是在施工图设计阶段，如果与初步设计阶段发生显著差异，则批复概算指标将无法实现，投资控制变得困难。项目建设各阶段对工程投资的影响程度如下表。
表1 各阶段对工程投资的影晌程度
阶段 可研（技术方案选择） 初步设计 施工图设计 施工建设
影响程度/% 60~65 20~35 15~ 25 5~10
2、工程招投标模式对投资控制的影响
工程招投标是建设行业逐步走向市场化、正规化的重要体现，承包单位为了中标必然要合理的控制工程造价，但在以往城际铁路工程的招投标中，基本上采用了按初步设计招标，部分项目即使按施工图设计招标，往往在实施过程中调整也较大，还很难做到真正意义上的在“施工图设计”条件下实施。在实际招标工作中，通常招标人会事先公布招标概算，这种提示致使投标人的报价计算基础资料必须与设计概算基本一致，否则报价难以入围。
由于铁路建筑市场中僧多粥少的局面，无论是综合评审法、最低价评审法均无法避免激烈竞争的市场环境，现阶段建筑市场仍然属于买方市场。在现阶段，铁路工程招投标规则还不太具备投标人按照企业定额自主报价的条件与环境。招投标人员将注意力集中于招标概算，对工程项目和设备造价情况掌握受到较大限制，在这种条件下，投标报价中工程量清单含量往往无法准确反映实际工程情况。例如在广珠城际轨道交通站前工程招标时，招标概算中无碴轨道道床按300万元/公里计列，与实际工程成本相差近50%。投标单位按此报价中标后即面临调价压力。现有的工程招投标模式的限制，不利于招标人通过市场竞争方式来加强投资控制。
3、概预算定额水平及取费标准不尽合理
现行城际铁路建设项目投资确定的基础仍比较陈旧，工程定额不能准确反应施工水平的实际。目前所使用的定额是由计划经济时代（施工装备水平较差）的定额不断翻版而来，很多已经不符合现状施工工艺和装备水平实际情况，特别是轨道、桥梁等定额与城际铁路建设项目实际相差很大。
随着劳务市场供需关系变化、劳动力个人素质提高和国家劳动保障政策的变化，概算中的人工单价远低于社会平均人工单价，市场实际工费成本超过概预算水平。工程技术标准、建设标准的提高，导致工程材料的标准相应提升，增加了部分原定额标准中没有考虑的新型材料（如混凝土的减水剂、防腐剂等）和材料质检项目。在机械使用费方面主要是大型机械设备的一次性投入费用高，同时定额考虑的设备折旧不足。据广珠城际站前综合标测算，铁路建设大型设备一次性投入的费用，占工程总价的15% ~20%，而工程承包价中能够消化的费用仅占设备本身价格的百分之十几。在概算中，大临工程及租地费用（如混凝土箱梁预制场、轨道板预制场等）考虑不足，甚至部分项目未予计列。由于受征地拆迁、技术标准变化等因素影响，工期加长，管理费及其他费用项目水涨船高，在工程总价承包合同模式下，除Ⅰ类变更设计、材料价差等可调整费用，大部分工程费用标准无法做到动态调整，无法准确反映工程现场成本水平。
二、城际铁路投资控制措施与对策
1、以推行施工图招标为契机，稳定项目投资控制基础
当前，工程招标需严格按施工图深度进行。一是可以使合同的基础更为扎实、可靠，从而简化建设管理工作的内容， 减少合同工程数量变化的不确定性，确保工程设计资料与现场实际相符合。二是可以杜绝部分承包商的投机心理，使投标人注重现场踏勘，认真研究招标文件和设计资料，精心规划，精心组织，合理报价，科学管理， 增强市场竞争力。三是可以使所有参与投标的投标人在掌握共同的设计信息及资料的基础上进行公平竞争，避免因部分承包商利用设计阶段的差别而采取不平衡报价问题的产生。四是利用施工图设计对初步设计进行查缺补漏，可有效减少由于设计原因而造成的工程索赔。五是实施施工图招标时，避免因设计量差引起的投资变化的风险;施工图设计中的工程内容和数量明确，也避免了因设计变更而引起工程数量变更风险。六是施工图招标后，投标人就可以根据建设项目的工期安排和标段要求，依据招标人公布的评审办法和要求，充分考虑资金的时间价值，统筹安排，编制合理的施工组织设计，科学安排工程的进度计划及流程，发挥资金效率，最大限度地节约动态投资。
2、基于工程量清单计价，完善工程项目造价管理
一是大力推行工程量清单计价规范。加强规范的编制与修订工作，合理划分清单项目，并建立一套科学的工程量计算规则，使之更便于实际操作，更能平衡工程建设风险。二是要投入一定的力量，组织测定与修正城际铁路工程造价管理所需的工程计量标准、定额、工程量清单、概预算编制办法和计价规则，为规范的工程招投标创造条件。三是要建立以市场价格为主的价格机制。这就要求主管部门放开主要材料、水、电、运价、人工、机械台班的价格，定期发布与消耗量定额相应的综合单价信息，指导施工企业进行报价，同时定期向社会发布，逐步形成政府宏观调控、市场形成价格的格局。四是要完善适合于工程量清单的评标定标原则和方法。包括建立科学的、便于实际操作的各项评标标准，增加定量评标因素，并在实际评标过程中以制度化的方式保证有充足的评标时间，确保评标定标的公正合理。五是要企业建立起自己的企业定额后，投标报价才能突出企业的竞争力，实现充分竞争。行业部门要出台相应要求、规范文件，帮助、引导企业尽快建立自己的企业定额。
3、加强合同管理，合理控制工程索赔和价格调整
工程量清单作为合同的一部分，具有法律效力。工程量清单计价对提高招投标活动透明度、减少施工合同纠纷、加快推行竞争和市场定价机制以及控制工程造价有着非常积极的作用。在工程实施阶段，一是要依法建立履约保证金等约束制度，防止投标企业低价中标后逃标或在施工中以各种借口要求变更承包合同、试图提高合同造价，保证合同的履行。二是建立一套工程合同争议的解决机制。需要积极吸取国际承包市场上通行的工程索赔办法，尽快掌握索赔的具体操作方法，并结合实际建立一套可行的机制。三是深入研究合同价格的调整方法。当工程量清单报价表中没有相应的价格时，索赔的价格确定可采用选择一家有资质、有经验的咨询机构来分析一个合理的价格；当各种生产要素的市场价格波动超过企业可以承受的能力，合同价格的调整可借鉴国际上的经验，即确定一个合理的价格波动限度，超过这个限度时给予调整。
4、挖掘企业潜能，提升承建单位的内部成本管理
要督促施工单位增强法律意识、大局意识和合同主体意识，对承建的项目要信守合同的承诺，尊重自身形象，作为投资控制的责任主体一方，努力完成合同赋予的义务与权利。根据自身的条件，挖掘企业潜能，建立适应城际铁路项目建设的责任成本管理组织体制，理顺统一协调、分级管理、逐级负责、检查监督到位的组织渠道，实行扁平化的管理方式。形成项目责任成本管理体系，明确责任主体、责任范围、责任目标、奖罚措施等管理办法和标准。
三、结语
综上所述，城际铁路建设项目投资控制涉及的因素非常多，要抓住工程投资变化的主要矛盾，专注于从源头上着手加强控制与调整。城际铁路项目建设的相关单位必须分解投资控制责任，从规划伊始至建设全程都要落实投资控制的各项措施，以确保工程投资的合理可控。
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