浅析新形势下农村土地综合整治的新使命
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作者: 付光辉,陈慧
摘 要：在分析当前新形势下，新农村建设、现代农业发展、城乡统筹、生态环境保护等一系列综合性的社会经济命题对土地开发整理的要求，认为，土地开发整理正由单一的补充耕地目标向综合化的土地综合整治转变，其内涵和外延逐步扩展，难度也不断加大，所需资金不断增加，管理需要不断完善，思路需要不断创新，提出城乡统筹的土地开发整理新模式。农村土地整治已经成为新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。
关键词：土地综合整治；城乡统筹；新农村建设
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0049-03
自中国1997年重新提出实施土地开发整理，实现占补平衡到如今短短的十多年时间，土地开发整理无论在理论研究、制度建设还是实践活动等方面都取得了显著的成就。随着土地开发整理工作的不断推进和开展，人们对作为能有效增加耕地、提高农业生产基础条件、改善生态环境、增加农民收益作用的土地开发整理的认识也在不断深入。当前，以土地开发整理为载体，结合区域现代农业生产、城乡统筹、新农村建设、生态治理与恢复的综合化土地开发整理越来越受到关注和重视 [1]。
土地开发整理正在与一系列社会经济发展的重大命题相结合。随着社会经济发展，新农村建设、现代农业发展、城乡统筹、生态环境保护等一系列综合性的社会经济命题的展开，导致土地开发整理的社会需求更为旺盛，社会内涵和外延更为广阔。
一、内涵不断扩展
1.土地开发整理转变为农村土地综合整治，内涵和外延正在扩展。在工业化、城市化快速推进的背景下，人地关系演进中的资源环境“瓶颈”约束愈益增强，面对土地资源开发利用模式的重大变化，综合化成为国内外土地开发整理的基本发展趋势。在国外，土地开发整理的内容已不仅仅局限于合并农田、改造河流，还涉及到整治村庄和保护自然景观，并通过跨地区合作改善农业结构、发展基础设施和保护耕作区。同时，土地开发整理的目标也由提高农业生产力转向改善农民生产、生活条件和提高农业竞争力。就中国而言，现阶段的土地开发整理虽主要是对田、水、路、林、村的综合整治，改变地块物理形态、调整产权结构和进行基础设施配套建设，以及调整土地利用结构和改善土地利用方式，但为适应社会经济发展的新要求，土地开发整理正在与一系列相关的重大社会经济命题相联系，如与社会主义新农村建设、现代农业发展、生态环境保护等这样的综合性、复杂性问题相结合;同时，以土地开发整理为平台，大力发展现代农业，壮大农村新型集体经济，提高农业的综合生产能力和土地的产出率，有力推进了城乡一体化和新农村建设进程，受到广泛关注。
2.农村土地综合整治逐步成为参与农村建设的手段。实践表明，土地开发整理不仅对提高土地利用率、改善土地质量具有明显的社会经济效益，而且对社会环境也产生显著影响。国外很早就有关注土地开发整理与乡村发展的研究传统，葡萄牙学者JC.Coelh研究表明，土地开发整理项目在某种程度上是改变当地现状的一种途径，并认为有必要通过研究农户的社会经济特征和行为来解释农户对土地开发整理所引起变化的响应 [3]。为了体现土地开发整理项目的社会经济效果，1970年德国在土地开发整理中增加了村庄更新这一任务，改善农民的生活和工作条件，保障基础设施和公共设施的用地需求，促进村庄健康发展。
建设社会主义新农村是中国统筹城乡发展的战略决策，是中国现代化进程中的重大历史任务。在社会主义新农村建设进程中，土地开发整理作为一项反哺农业的民心工程，已使农村从多年的实践中得到了实惠，特别是在促进节约集约用地和城乡区域协调发展、实现耕地保护目标、确保国家粮食安全上，土地开发整理发挥了应有的作用。随着中国城乡统筹发展格局的深入推进，土地开发整理与新农村建设的结合研究也成为中国土地开发整理研究中的一项新内容 [1]。
3.农村土地综合整治角色转变还需进一步研究和把握。虽然，现在已经把农村土地综合整治提高到一定的高度，并将其作为统筹城乡发展重要平台。然而，实践中，有的基层干部缺乏高标准、严要求，重进度、轻质量，精品工程不多。一些基层干部还没有把土地开发整理工作作为改善农业生产条件和生态环境、提高耕地质量、促进乡（镇）村经济发展的大计来考虑，也没有从实现城乡一体化、促进农业现代化、加快社会主义新农村建设的角度去考虑如何搞好土地开发整理。有的整理项目未严格按照批准的规划组织实施，对施工质量检查监督也不够，影响了土地开发整理的质量。
二、目标不断多元化
1.构建生态环境友好型土地开发整理需要创新模式。毋庸置疑，土地开发整理毕竟是借助于一系列的生物措施和工程措施，对田、水、路、林、村进行的综合整治，在此过程中不可避免地会对项目区及周边地区的水文、土壤、植被、大气、生物等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接的不利影响（即生态风险）。在农地整理中单纯追求土地面积，忽视土地生态安全，必然违背土地开发整理的初衷。实践证明，在开垦荒地的过程中如果不注重统筹规划和环境评估，一定要走出“开发就是开荒”的认识误区，倘若一味追求耕地面积数量上的平衡而“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”等，将会严重破坏生态系统结构和功能，导致水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频繁发生，酿成更大的生态悲剧。因此，构建生态环境友好型土地开发整理新模式，规避土地开发整理过程中生态风险具有重要的意义。
2.后续管理措施需要进一步完善。有的土地开发整理项目后续管理跟不上，承包政策不落实，形成新的抛荒。近年来，各地按照标准农田建设的要求，大力开展农地整理，使之成为“田成方、路成框、渠相通、树成行、进得去、出得来、兜得转”的新格局。由于有的乡（镇）村没有建立管理工作责任制，或者虽然建立了管理工作责任制，但工作不落实，有的土地开发整理项目竣工验收后没有及时分到农户，因而，有的土地开发整理项目竣工验收后的标准农田，没有几年就出现“水渠堵塞、树苗枯萎、道路塌陷”。有的没有及时耕种，形成了新的抛荒，少数土地开发整理后，土地的利用率和产出率不高。
三、难度不断加大
1.占用耕地多，占补平衡任务量大（任务重）。近年来，经济发展迅速，土地供应量较大。中国人多地少，耕地资源十分紧缺，耕地和基本农田保护任务重，特别是经济发达地区，建设用地需求量大，一些城市盲目追求“大城市”发展战略，不断向城市周边“摊大饼”，加重了耕地和基本农田保护的压力。因此，为了实现耕地占补的数量平衡，补充耕地的任务十分繁重。
2.后备资源缺乏，开发难度大。经过十余年的土地开发整理，中国耕地后备资源如荒地、荒水、荒山开发潜力越来越少，困难越来越多，投资越来越大。目前，用地量大的经济发达地区可供新增耕地和建设新农村的地域逐步减少，土地开发整理和标准农田建设面积较大，较易整理的地块基本上已经实施了开发整理。因此，土地开发整理难度越来越大，由于耕地后备资源面积大的、开垦条件好的、易开发造地的地块已基本被开发利用，剩余的大多是零星分散的地块，开发整理难度增大。今后土地开发整理将面临着后备资源越来越少、困难越来越多、开发难度越来越大的局面。
四、资金需求不断增加
1.土地开发整理为现代农业发展提供了条件。现代农业是通过高投入实现高产出的农业形态，实现农产品数量多、质量好，农民收入高、农村生态环境好的目标[2]。农业生产发展需要有良好的生产条件作支撑，然而在中国，发展现代农业面临的两大制约因素：一是农村基础实施投入不足。二是土地利用形态破碎、凌乱。根据有关资料，中国耕地田块平均面积1.3亩，户均6.1块，田块破碎程度远远高于中等发达国家。而土地开发整理正是解决土地细碎问题、改善生产条件的有力工具。
2.投入成本越来越高，安置、补偿等问题较大。随着对土地开发整理要求的提高和所肩负角色的多元化、综合化，土地整治的实际成本原来越高，远高于所收取的土地开垦费。在耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，可补充耕地的未利用地资源紧缺，且多集中在丘陵、山坡地带，开发整理难度较大且成本较高，同时，要完成耕地占补和总量动态平衡的任务，还需要从现有的基本农田和居民点的土地整治上下工夫，最大限度地获取新增耕地，土地整治成本大幅增加。目前，部分地区土地整治每亩耕地的成本已达到3万元左右，远远高于现行耕地开垦费收取标准。另外，目前项目实施中的安置费和青苗补偿费按照不超过工程施工费10%的原则估算，实践中往往无法满足需要。
总之，在新形势下，面对新任务，土地开发整理演变为农村土地综合整治，其目标和内涵也由单一的“补充耕地”向“增加耕地、改善农业基础、提高生态完整性、促进农民收益、统筹城乡发展”的多目标转变。
五、管理需要不断规范
各地在实践基础上，建立较为完善的规范流程：（1）调查摸底，征求意愿。深入村组、农户家中，通过召开村组干部会、议事代表会、村民大会，广泛征求群众意见，宣传土地综合整治政策，对农村土地、人口、房屋、青苗、是否同意参与土地综合整治等基本情况作一个全面摸底。完善村民申请参与程序。（2）制定方案，立项报批。结合实际，科学制定方案，确定目标、原则、机制、安置补偿办法和实施步骤，做好资金测算，选定项目合作单位，筹措前期资金。（3）登记测量，清算补偿。项目立项批准后，组织专业测量队伍，选派村组议事会代会或群众代表参与，逐组逐户按户籍进行登记、核实，对房屋及构筑物、青苗及附着物进行测量、登记、签字、确认、公示、复核，无误后由镇街政府对房屋及建（构）筑物、青苗及地上附着物开展清算补偿。（4）住房安置、农户搬迁。修建安置房，落实房源，开展搬迁，并做好户口迁移及城市居民户口登记工作。（5）充分社保、充分就业。完成农民变市民的户籍变更手续后，及时落实人员社保，做好有就业意愿的人员统计摸底，抓好就业培训，寻找就业岗位，引导帮助就业。（6）工程实施，复耕验收。将农房旧房拆除后复耕，组织实施土地平整、农田水利和交通等工程，达到国土部门验收要求。（7）土地流转、发展集体经济、土地综合开发。开展农用土地流转工作，做好集体经济组织预留土地的项目开发和建新土地的综合开发。
六、思路需要创新――创建城乡统筹型土地开发整理
1.土地开发整理重点由整理农田向统筹用地转变。以农村土地整治为平台，运用农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩政策，对田、水、路、林、村、房进行综合治理。一是整理农田，同时把闲散宅基地和集体建设用地复垦为耕地，增加耕地数量，提高耕地质量。二是对农民旧房改造、新居建设、基础设施和公共服务配套设施一起规划、一起更新，节约农村建设用地，建设现代新村。三是统筹用地。先把农村闲散宅基地、建设用地复垦为耕地，调剂为建设用地的指标，优先留在农村使用，节余的指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益返还农村。
2.严格规范运作，稳步推进新农村建设。根据中央对规范增减挂钩工作提出的“局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控”的要求，各地应按照长期规划，分年度逐步实施各类整治项目。一是积极推进各地开展的万顷良田建设工程、“千村示范、万村整治”等工程建设；二是通过对闲置、零散的农村建设用地整理，促进农村建设用地节约集约使用，提高农村土地使用效率；三是对田、水、路、林、村其他基础设施进行配套整治，完善农村生产生活设施，改善生态环境，改变村容村貌。同时，从土地整治规划的编制到实施全程，落实农民的知情权和参与权。注重加强政策宣传，引导群众积极参与，在完成农村土地确权登记基础上，鼓励农民转变生产、生活方式和身份，切实增加财产性收入。按照封闭和开放相结合的要求，土地整治形成的农地优先补划为基本农田，整理置换产生的新增建设用地指标优先保证农民安置房建设和农村基础设施建设，节余建设用地指标在镇域范围内进行有偿调剂使用，尽可能放大土地级差收益，让农民真正得到实惠。
七、结语
目前，各地实施的农村土地综合整治工程，仍处于试点探索阶段，以土地开发整理为载体，结合区域现代农业生产、城乡统筹、新农村建设、生态治理与恢复的综合化土地开发整理越来越受到关注和重视。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者。
参考文献：
[1] 杨朝现.人地关系协调视角下的土地整理[D].成都:西南大学博士论文，2010:5.
[2] 邹佳岑.如何搞好土地整理以推进现代农业建设[J].资源与人居环境，2009，(23):26-28.
[3] Jose Castro Coelho，Jose Portela，P Aguiar Pinto.A social approach to land consolidation schemes[J].Land Use Policy，1996，(13):
129-147.
Study on the New Mission of the Rural Land Consolidation of Under the New Situation
FU Guang-hui1，CHEN Hui2
（1.College of Civil Engineering，Nanjing University of Technology，Nanjing 210009，China;
2.College of Land Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）
Abstract：Based on Analysis of the present situation of the new situation and the new rural construction，modern agriculture development，urban and rural，ecological environment protection and so on a series of comprehensive social economic proposition to the requirements of the land development and consolidation，It is changing by a single supplement to the comprehensive improvement.Its connotation and the extension has expanded step by step，the difficulty is constantly increasing，the funds required is increasing，Management need improvement，Ideas need constant innovation，the land development and consolidation of the new model need to be put forward.It has become “booster” for the new rural construction and urban and rural development，and it is a “popular project”，so it must to increase farmers’ income，promote the efficiency of agriculture and rural development.
Key words：land consolidation；urban and rural harmonious development；new rural construction
[责任编辑 吴高君]
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