排污权交易中的政府行为探析

来源:用户上传      作者: 曹春苗 李云燕

　　摘要：排污权交易制度是基于市场的环境经济政策。中国排污权交易制度的发展实践始于20世纪80年代，主要是在部分省市以试点的形式进行。目前排污权交易在其基础、保障、运行等方面存在的问题，阻碍了其实践活动的开展，限制了其控污作用的发挥。而政府在这些方面发挥着不可替代的作用。明晰、规范并完善政府行为，才能为排污权交易的进行打牢基础，务实保障，辅助运行，实现经济、环境协调发展。
　　关键词：排污权交易；政府行为；监督激励
　　中图分类号：X26
　　文献标志码：A
　　文章编号：1673-29lX(2009)33-0167-03
　　
　　传统线性经济的发展，废弃物排放的加剧，使得环境的资源供给能力和废弃物接收能力出现了明显的匮乏，环境容量已成为一种稀缺性要素，成为制约经济和社会发展的重要内生变量和刚性约束条件。而这一切都是人们为满足自身需要尤其是企业在追求利润最大化过程中造成的环境外部不经济性问题的突出表现。研究与实践证明，解决这种环境外部不经济性的有效途径是运用产权理论，建立排污权交易制度。虽然排污权交易是一种市场行为，鉴于中国的市场机制不健全，仍离不开政府的作用。无论是从排污总量的确定、排污权的分配、排污权交易市场的建立，还是从对排污者的持证排污和排污权交易的管理等方面，政府都具有重大的不可替代的作用。
　　
　　一、排污权交易在中国的发展实践
　　
　　排污权首先是由美国的经济学家戴尔斯在1968年的《污染、财富和价格》中提出，认为排放废物的权利可以像股票一样出卖给最高的投标者。其本质就是把环境容量转化为一种市场商品并将其纳入价格机制。
　　排污权交易，就是由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量，推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。通过不同的方式分配这些权利，并允许排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，买入或卖出排污权。
　　中国在这方面的探索与实践始于20世纪80年代，主要是在部分发达城市如上海、江苏等地进行。1982年上海市进行了排污指标有偿转让的尝试。1987年，上海闵行吴泾地区的企业开展二氧化硫的排污权企业之间的成功交易。1999年4月，国家环保总局与美国环保局签署了关于“在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作协议，江苏省南通市与辽宁省本溪市成为该项目的试点城市。2001年江苏南通市成功运作了国内第一例水污染权交易与二氧化硫排污权交易。2002年3月原国家环保总局与美国环境保护协会，在山东省、山西省等七个省市开展了“推动中国二氧化碳排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”。2008年中国有十二个省申请开展排污交易试点，京津沪三地先后成立排污权交易所，国家财政部、环境保护部启动江苏省太湖流域主要水污染物排放权交易试点。2009年，排污权交易在更多省市深入发展，如中国唐山市排污交易试点取得成功；湖北省排污权启动；昆明能源交易所挂牌等等。
　　所有这些都标志着排污权交易在中国的扎根和发展，中国的环保政策也正在由命令控制的管制型向激励为主的市场型转变。本文正是从排污权交易的基础、保障、运行等方面探讨政府在其中应肩负的职责和发挥的作用。
　　
　　二、打牢排污权交易的基础
　　
　　1　准确评估环境容量，正确核定排污总量
　　排污权交易必须以总量控制为条件。首先，总量控制明确了环境容量的稀缺性，使容量资源成为经济物品；其次，通过总量控制明确企业对容量资源的产权(使用权)。
　　具体而言，环境本身具有的纳污能力，有一定的环境容量阈值，超越了这一阈值进行排污，就会影响环境质量。所以，要对某一地区的排污总量规定一个上限，以不超过环境容量为前提。依据环境目标控制点的环境质量标准，科学的评价环境容量，然后，再结合不同污染物的扩散模式，按照不同污染物的排放标准，确定区域内各污染物的排放总量。
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　　然而，目前在确定排污总量的过程中没有考虑环境容量的动态变化过程，将环境质量看做是一成不变的。并且，很多情况下，采取的是将总量削减指标简单的分配到源的技术方法。这就要求政府主管部门制定科学、准确地评估和核算体系，考虑环境动态变化的需求，在为环境容量一定幅度的变化略留空间的基础上，考虑环境容量受社会、经济和自然因素的影响以及计量方法带来的不确定性，制定符合经济社会发展水平与环境质量、治理水平的环境容量目标。另外；搜集基础数据包括区域发展状况、环境现状、污染源排放等信息，对国家和各地区内污染源的数量布局和污染物的种类排放量进行调查确认，这需要对尽可能多的企业安装在线监测设备和计量计，以便数据的完善性和准确性。针对企业等点源污染以及区域面源污染，要进行跟踪监测，掌握排污总量的时空变化。
　　2　公平、公正、公开的进行排污权的初始分配
　　排污权的初始分配，是建立在排污总量的基础上的，对环境容量的使用权问题的分配。其核心是如何在现有污染源之间以及现有污染源与将来污染源之间进行合理有效的排污权分配。这不仅关系到企业自身的经济利益问题，影响到环境容量这一公共资源的配置效率问题，更是牵扯到资源重新分配的利益得失问题，因此，成为了排污权交易中最有争议的问题。
　　目前中国的分配方式主要有无偿分配、有偿分配以及二者结合三种分配方式。一般情况下，中国已建污染源通过排污申报，无偿获得排污权，而新建污染源通过购买的方式有偿获得排污权。显然，这不仅违背了“污染者付费”原则，在一定程度上使得新老污染源由于获取排污权方式的不同而处于不平等的竞争地位。不仅达不到控制污染的目的，还会使一些没有排污权的企业违规冒险排污，加剧环境污染。
　　但是，有偿分配，比如说常用的有定价出售和拍卖也不是完全适合中国的现状。对于政府管理部门来说，拍卖并不涉及许多管理及交易费用问题，但对企业来说，既要承担拍卖的价格，还要承受有关信息费以及对生产影响的风险等，相应的降低了排污权交易的经济可行性和吸引力。再者，拍卖还可能出现寡头垄断企业操纵许可证价格的情况，导致中小企业无力承担。
　　总之，具体应用哪一种分配方式，还要考虑大多数企业的承受能力以及经济发展，考虑市场机制的健全程度及政府的管理水平有限、信息的不对称等不确定性因素的影响。具体的分配原则依据Cacleine模型证明的有偿分配和无偿分配的长期效率：当污染损害对企业数量不敏感时，所有许可证都应免费发放；当污染损害对每个企业的排污水平与企业数量同等敏感时，所有许可证应拍卖。
　　3　确定排污权交易的时空交易折算指标体系
　　在排污权交易市场中，由于在不同的排放地点、排放时间以及不同的污染物，对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点环境质量标准是唯一的，所以排污权交易不能按照一般商品的交易原则进行。也就是说，排污权交易不能用同一的

价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时空特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指标体系。根据污染物排放在空间位置和时间上的分布，不同污染物的折算指标体系表现为复杂的时空网络体系。同时，还要遵循交易标的时空折算原则即同种污染物的排污许可，不得以一种污染物的削减取得另一种性质不同的污染物的增加。用于交易的排污权应根据交易双方各自所处位置的环境的容量相异性进行合理折算。在同其他区进行交易时，只允许排污指标向达标区转移。
　　
　　三、完善排污权交易的保障
　　
　　1　制定相关法律法规，完善相应技术标准
　　推行排污权交易制度必须确立相配套的法律责任，明确政府和排污者的权利义务，规定违法交易制度所应当承担的责任，减少执法过程中的不规范性。
　　从目前全国情况看来，虽然已有部分省市地区制定了适合本地区排污权交易发展的管理条例和规定，然而，全国范围尚未制定一个适用性更为广泛的排污权交易条例，使得排污权交易中的各项工作细则模糊不清，导致交易中的法律依据不足，也给监管、执法工作带来障碍。
　　2　完善监督管理体制
　　政府的监督管理体现在两个方面，一是对自身行政功能的监督管理；二是对市场企业的监督管理。首先，政府环保部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，核定每个企业的排污量，监管企业排污指标交易。一旦权力参与排污资源分配，使得这一公共资产成了管理部门的“权力资源”，加之行政调解机制固有的缺陷，如何避免权力寻租就成了一个疑问。完善自身的监督管理体制，才能有助于政策的实施。再者，政府庞大的层层科级管理和官僚体系，使得决策的完全理性和执行成本以及避免滞后性成了问题。因此，需要简化程序，明确责任，提高效率，从而更好的发挥政府作用。其次，针对市场企业的脏管，政府监管则可促使排污权交易双方兑现其承诺的污染责任，保证排放的污染物数量不超过其分配或购买的排放量，并督促交易双方履行交易合同的保证，另外，还要防止垄断企业干扰市场秩序和惩罚排污企业的违规超标。在信息公开方面，政府要定期公布自己所监督的情况，公布排污指标交易情况；在技术方面，政府要利用各种自动监测手段对污染源实行追踪技术监测，实时实地地了解排污情况。对于违规超标排放的企业，一定要加大超标排污企业的预期成本，罚款数额远远超过购买排污许可证所需的费用，使企业放弃侥幸心理，主动规范自己的行为。但是一定要依法行政，严禁滥用职权，防止出现随意处罚的现象。
　　3　建立全国统一的排污权交易市场和排污权交易所
　　由于中国的地区发展不平衡，环境资源分布不均匀，尽管部分省市成立了环境资源交易所，但是全国性的交易市场和交易所还没有出现，进行的数宗排污权交易多是在环保部门牵头的局部地区完成的。更重要的是，如果一些地区建立排污权交易市场，而另一些地区未建立排污权交易市场尤其是无偿使用排污权地区的存在，则可能会出现排污洼地现象，使企业逃离排污权交易区和付费区而造成区域经济间的不公平竞争。制定交易的参与者共同遵守的规则，建立全国统一的交易平台，逐步实现排污权交易的市场化。
　　
　　四、辅助排污权交易的运行
　　
　　1　政府调控排污权交易市场
　　通过排污权交易，政府可以通过类似金融市场等公开市场操作卖出或买进排污权来影响排污权价格，从而调控排污水平。
　　如果政府认为由于新企业的进入，排污权的需求增加，排污总量适当增加也不会造成环境恶化，便可以发放更多的排污权；相反，如果政府需要减少排污总量，也可进入市场回购一定数量的排污权，减少排污权的供给，使得排污权的价格上升，而企业要么高价购买排污权，要么投资污染治理设备减少排放，实现成本最小化。可见，政府可以通过排污权的市场操作，灵活地对排污权的供给和价格进行有效调控。
　　
　　2　政府降低排污交易成本
　　目前排污权交易发展缓慢的一个重要原因是：实际的交易过程中，是存在交易费用的。既包括政府制定法律规则、核定排污总量以及监督执行的费用，又包括排污权交易的主体――企业所必须承担的费用：收集排污权市场基础信息的费用、测算自身和交易企业污染量的费用、交易各方讨价还价的费用以及作出决策的费用。正是这些交易费用的存在以及多少问题影响了交易主体参与市场行为的积极性，影响了整个排污权交易体系，妨碍了排污权交易制度作用的充分发挥。
　　政府作为市场的宏观调控者，应该采取适当的措施降低排污权交易费用，使其不致成为排污权运行的巨大障碍。比如，政府应当建立健全与排污权交易相配套的信息市场，积极推行环保咨询服务有偿信息产业化，使有需求单位或供给单位能够以尽可能低的成本准确、及时地获得有关排污权价格、排污权的需求量和供给量等市场信息。考虑到中国排污权交易制度还刚刚起步，一些重要的交易信息和数据也需要环境管理部门提供，部分排污交易还须经政府环保部门安排进行。
　　
　　3　实施排污权交易激励政策
　　从目前市场机制的建立与运行来看，排污权交易市场还处于相当低级的水平，交易市场略显沉闷，交易不活跃，企业参与热情也不高。绝大多数的交易包括从信息提供到一系列的核证，交易工作都是通过环保机构完成，并没有真正运用市场的力量。
　　最重要的是，排污权交易还不像一般的商品交易那样，它是一种特殊的排污信用。对买方来说，希望以较低的价格获得排污减少信用，实现正常生产或避免因超指标排放而受到处罚，因此其交易的期望很高；而对卖方来说，排污减少信用是其企业的一笔难以估价的无形资产，随着经济的发展和排污总量控制的削减，具有很大的增值可能性。显然，一般情况下卖方并不迫切进行排污减少信用的交易。这种双方交易期望的差距自然会导致排污权交易市场的不活跃，甚至导致排污权交易市场的失灵，从而根本无法进行排污权交易活动。
　　为了消除这种差异，政府应建立排污权交易的激励机制。例如，对积极削减排污总量并积极出售排污减少信用的企业，应从税收、技术、资金等方面予以扶持，并保证在其重新需要增加排污指标时以优惠的价格优先向其提供，在排污企业破产或被兼并，应鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序等；在排污权交易不活跃的情况下，政府应购买富裕的排污权，以保证并促进企业治理污染的积极性。
　　
　　五、结语
　　
　　排污权交易，在中国仍是属于新生事物，其发挥作用的市场机制不健全，交易制度不成熟，运行中存在许多问题，无法有效地发挥其外部性内部化的作用。更重要的是，排污权交易制度是一项复杂的工程，不仅要求技术、方法的完善，更需要法律规章、政策体系方面的完善与创新。因此，需要政府发挥宏观调控的作用，“立规则，当裁判”，打牢排污权交易的基础，完善排污权交易的保障，并且辅助排污权交易的运行，逐渐形成政府引导、市场推进、企业积极参与的良好局面。
　　
　　[责任编辑　刘娇娇]

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