对地方政府财政困难的问题研究
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作者: 宋晓鑫
摘要:分税制所确定的中央和地方政府之间的财政关系一方面促进了国家财政的持续稳定增长,另一方面却加剧了地方政府的财政困难,使地方政府的债务规模呈逐渐扩大的趋势,已经严重影响了地方经济的发展｡这既归因于分税制财政体制的不健全,又归因于监督机制的不完善,因此地方政府应该对举债的规模和程度加以监督和控制,以减轻其财政负担｡
关键词:地方政府;财政困难;债务
中图分类号:F810.7 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0031-03
随着我国分税制改革的不断深入,中央财政保持持续增长的趋势,基本上保证了国家经济建设的发展和社会政治局面的稳定,为我国市场经济的发展和完善提供了可靠的物质基础｡但另一方面,分税制改革却影响了地方政府的财政增收,随着财权的不断上移和事权的不断下放,地方政府在财力不足的情况下,难以保证其地区经济的发展,尤其是县乡两级政府,为了保证县域经济的发展,有效提供公共物品,不得不举借外债,从而加剧了地方政府的财政困难｡现阶段,我国地方政府举债会有促进其发展的积极作用,但是债务负担过于沉重,这在一定程度上就会影响整个国家经济的全面发展,成为中央财政的“包袱”,是制约中央政府财政的“瓶颈”｡因而,加强对地方政府的债务管理,防范地方政府的财政危机是现阶段我们不容忽视的问题｡
一、现行我国地方政府财政状况概述
1994年中央开始实行分税制改革,由此确定了中央和地方政府之间的财政关系,虽然在一定时期内我国的财政保持了稳定的增长,但是从地方政府的角度来看,分税制改革并没有给地方政府的财政带来有益的影响,相反更加剧了地方政府财政的困难｡地方各级政府的财政困难主要表现为地方政府的债务问题｡
所谓地方政府债务,指的是地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务｡我国现阶段主要包括省､市､县(自治县)､乡(镇)四级地方政府的债务问题｡实际上,依照现行的法律规定,地方政府是不允许随意举借外债的｡我国的《预算法》规定:地方各级预算按照量入为出､收支平衡的原则编制,不列赤字｡除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券｡尽管中央在规定中明令禁止,但地方各级政府仍然我行我素,举债度日,债务规模呈不断膨胀的趋势,而且越低层的政府债务数目和规模越庞大,透明性越差,这就增加了中央对地方财政监督和控制的难度｡
总体来看,我国地方政府债务的特征主要表现在以下几个方面:
一是债务类型､举债的方式和渠道各有不同,地方政府的债务类型主要有生产性负债､基础设施投资负债､消费性负债､行政事业性负债等[1]｡地方政府在举债的方式和渠道上,往往绕过中央关于《预算法》的规定,变相地､以各种不同方式进行融资举债,比如说通过国有企业的项目开发,为其担保获得金融机构等部门的贷款;二是债出多门,不管地方政府的哪个部门都不同程度存在负债问题,而对债务的偿还责任却没有明确的规定;三是我国大部分的地方政府债务规模失控,各级政府为了偿还之前的债务,填补现有的财政赤字,不断地举债,又形成新的债务,这样发展成了“滚雪球”式的债务｡有的政府不顾自身的偿还能力盲目举债,扩大了债务规模,而且在资金的使用过程中,还存在着资金分配不均,使用不合理的现象,有些政府为了自身利益大搞“政绩工程”､“形象工程”,这样造成了投入的成本无法回收的后果｡
二、地方政府财政困难产生的原因剖析
1.财政体制不健全,财权和事权的严重不对称
分税制改革后,除了中央和省级政府之外,财政体制在地方各级政府,尤其是县乡两级政府的差异很大,各行其是,极不规范｡由于事权和财权划分的不对称性,财权不断向上移,事权不断下放,尤其是政府层级之间,上行下效,将事权都推到下级政府的身上,导致地方政府在财力不足的情况下承担了许多本该由中央和省级政府提供的外部性公共物品的成本,比如教育支出､医疗保险支出等,从而增加了地方政府的财政负担｡
2.监督和制约机制存在缺陷
我国地方政府在对债务的监督和约束机制上存在着严重的问题｡一方面缺少来自上级政府和本级人大的监督,另一方面外界舆论公众的监督约束力也不强,预算的软约束导致政府的债务规模扩张,缺乏规范化的地方政府财务报告,对债务的来源和使用方向无法做出明确可行的规划,从而造成了许多领导为了本届政府的政绩和形象进行了大量的重复建设,资金严重浪费､使用极其不合理,并且各级政府以及政府内部对债务的预算管理分散,缺乏统一的管理,许多债务来自不同部门,不同的债权主体,这样导致许多债务到了偿还期限却找不到偿债对象,产生了多数的陈年旧账,给政府的信誉带来不好的影响｡
3.政企不分
我国的地方政府一直以来都和乡镇企业以及当地的国有企业存在着连带关系,大多数的地方政府对当地企业的发展格外偏爱,甚至向金融机构或债权主体进行贷款的担保,导致某些企业对经营状况放松警惕,当他们破产倒闭时都会不由自主地认为应该由地方财政来兜底｡有的企业发展过程中暴露出的体制弊端所带来的财政困难､发展市场经济中出现的企业风险､企业发展项目工程拖欠的款项等都来由政府“买单”,政府通过其他途径来获得本不需要自己承担的债务,这就增加了地方政府的财政困难;而且,有的政府强行介入市场经济的管理,用政策来压制市场培育,扭曲了市场的价格,严重破坏了市场秩序,可以说地方企业的发展不仅没有促进地域经济的发展,反而加重了地方政府的债务负担｡
三、化解地方政府财政困难的建议
从国外一些地方政府的财政体制上看,一定程度的举债会促进地方经济的发展｡现阶段,我国地方政府如果不进行举债,发展也许不会很迅速,所以举债在一定程度上来说对地方政府是有积极作用的,但在举债的规模､程度上需要加以监督和控制｡
(一)完善和加强宏观财政政策
1.明确划分事权和财权,进行财政体制创新
在分税制改革的背景下,各级政府尤其是中央更应该将事权和财权明确划分,使得事权和财权相适应｡地方政府在财权一定的情况下行使相应的事权,对于中央和地方共同承担的事权部分,该是地方政府管辖范围内的事务交由地方政府负责,超出地方政府职责范围的则由中央政府或上级政府进行相应的协调,避免财权和事权的不对称｡上级政府不得随意转移本级政府所应该承担的提供公共物品和服务的权利,如果将属于上级政府的事权转移给下级政府时,应该确保资金及时到位,保证地方政府充分行使财权;深化财政体制改革并逐步进行体制创新,对不同地区､不同部门根据实际情况制定政策｡
2.制定中长期的发展战略,扩大本地区的财源
地方政府应该根据本地区财政发展的实际情况制定滚动计划,分不同时期实现对债务的管理和清偿,实现对债务的总体规划和有效控制,制定债务管理的中长期发展战略,在发展规划期内,通过稳定的债务管理扩大本地区的财源｡
中长期发展战略主要包括:(1)根据地方经济社会发展状况､财政收支形势､现有债务状况确定地方财政中长期债务融资规模;(2)根据现阶段地方债务偿还的期限结构,在确保偿债负担均衡的条件下,确定未来债务融资的期限结构;(3)对利率､汇率变动情况做出分析,合理选择政府融资的动机和利率､汇率条件;(4)对未来债务资金使用方向作出明确规划,以保障债务资金的使用效果和偿还能力;(5)根据各级财政债务风险程度不同,对其举债采取不同的合理限制措施[2]｡
(二)细化地方各级政府的债务管理制度,实现财政的循环发展
1.完善归口管理制度
为防止债务规模的膨胀,发生债务危机,各级地方政府应该进一步完善和强化债务的归口管理制度,而归口管理主要还是应该强调财政部门的作用,即要进一步明确财政部门在各级地方政府的主体地位,对本级政府和下级部门的债务资金使用情况要进行严格的审核,有必要建立专门对债务进行管理的部门,统一债务的进入和支出的窗口,实现对债务资金的集中有效管理,完善归口管理制度,明确统一的统计数据,统一的统计口径,这也是进行地方政府债务监控指标运用和债务预警机制建立的前提条件｡
2.建立债务的偿还机制
(1)对现有债务进行分类和核实,逐步消化债务
地方政府债务按划分的标准不同,可以分为四种:直接债务和或有债务(按预见性分)､显性债务和隐性债务(按是否具有法律约束力分)｡对于拖欠企业工程建设项目施工款项､事业单位职工工资､中小学校职工工资这类直接债务以及养老金､失业保险金､最低生活保障等由于体制变动和政策因素形成的地方债务,应该由上级政府以转移支付的形式予以解决;对于由地方政府提供担保或变相担保而形成对金融机构的债务以及地方政府绕过《预算法》变相发行的地方债等这些或有债务,应该设计偿债计划,由预算进行偿还安排;按照国际通用的做法,在条件成熟时,对政府拖欠个人或企业债务实行债务重组,由政府与债权人进行协商确定重组方式;对于尚未到期的债务,要对其进行评估,根据债务的风险程度采取相应风险防范措施,对偿债基金的未来规划做出合理的安排[3]｡
(2)将地方债务纳入预算管理当中,规范政府财务报告编制,同时建立债务预算报告制度
对地方政府债务的清偿,主要还应该建立一套完整的债务偿还基金,对这部分资金的合理管理运作,可以实现债务的逐步消化,减轻政府的债务负担｡而偿债基金的来源主要是通过地方政府在年度财政预算管理中实现的,比如说可以从地方政府当年的预算余额中提取一部分调剂补缺作偿还基金;还可以通过预算外资金收入提取适当比例补充到基金中;另外,土地出让金也是地方政府获取基金来源的一个可行方法｡在基金运作的过程中,各级领导要互相监督,确保偿债基金的规范运作,以实现基金的循环使用｡另外,我国传统的预算管理体制存在着管理不严,预算时间跨度短､过程简单化的缺陷,在对地方政府财政状况进行研究的同时必须与当地政府的预算管理结合起来,即通过对预算管理体系的完善,把对地方政府的债务管理纳入到预算管理体系当中,根据政府预算确定债务规模,以预算约束举债和还债行为,防止债务规模的扩大,这就需要规范政府财务报告,建立完善的债务预算报告制度,下级政府如果有大规模的举债要报上级政府和人大进行审批,进行备案[4],明确债务的使用方向､数额､债务偿还期限,做到专款专项专用｡
(3)加强对地方债务的监督和控制
加强对地方政府债务的监督和控制,主要是加强对或有债务的监督,对或有债务进行有效的事前控制,要保证政府的担保,控制或有债务转化的规模,降低市场外在风险向政府风险转化的可能性,提高政府的信誉;另一方面,对地方债务的监督是多方面的,债务的来源和使用方向要受到同级各部门以及本级人大的监督｡
3.绩效考评体系的重新界定
中央和上级政府在考核下级政府工作能力的时候,应该禁止领导大搞所谓的“形象工程”,而是将重点放在领导所完成的工作当中有没有满足老百姓的实际要求,有没有真正实现本地区经济的发展｡从这个角度来说,国家“应当建立决策责任追究机制,保证地方政府的重大政策和措施､重大建设项目和重大发展规划在科学民主的决策机制中产生,使政府的决策能更好地体现民意”[5]｡在考察各级地方领导工作绩效的时候,完全可以将偿还债务的数额纳入到考评范围之内,这样可以促进地方领导在对本地区进行经济管理,提供社会服务的同时将还债作为另一个工作的目标,减少资金的浪费和项目工程的重复建设,起到规范领导随意借债行为的作用｡
4.建立债务风险预警系统
对地方政府的债务情况进行全方面的摸底和统计,这是建立债务风险预警系统的前提,以此来反映政府财政债务风险,并对这些潜在的风险进行实时跟踪监督｡
但是要综合反映政府债务的运行情况还需要建立一个地方政府债务风险指标,主要是针对政府的直接显性债务来说,具体指标有:新增债务违约/地方财政总收入,反映地方财政的流动性,债务风险首先表现为流动性风险,当期财政收入不能满足财政支出的需求时,财政就会出现流动性风险,它对地方财政风险的影响最大;地方财政债务余额/地方财政总收入,反映地方财政的清偿能力;地方财政逾期债务余额/地方财产总收入,作为地方财政的流动性和清偿能力的补充,后两项指标主要反映了长期支付需求和债务总量情况,在衡量政府债务风险程度时,应该赋予三项指标不同的权重,而具体的权重应该根据本地区的实际情况来确定｡
(三)理顺政府与市场､企业的关系
在深化财政体制改革的过程中,应该彻底划清政府与市场､企业的关系,在处理政府和企业的关系上,应该以法律的形式明确规定企业的债务清偿主体,当企业出现经营危机的时候,地方政府可以出面进行协调,但是不要过分干预,减少企业对政府的依赖心理;在政府对市场的关系上,应该转变政府职能,政府逐渐从竞争性领域中退出来,尽量减少对市场行为的干预,相应地介入到公共服务性领域,将工作重点转移到本地区的经济建设上来,更多更好地为本地区提供公共物品和公共服务,不该由政府管的事政府不要干预,充分发挥政府宏观调控的作用｡
(四)允许地方政府有条件地发行债券
我国在向市场经济体制转轨的过程中,在中央和地方财力有限的条件下,地方政府举债是必然的,不然,地方的经济建设和社会发展是无法与国家经济的发展步伐相一致,这也必然影响到全局利益｡所以,对于地方政府当前的目标不是消除债务,而是对债务进行逐步控制,使之有效利用｡为此,国家应该对《预算法》中有关“地方政府不得举债”的规定作适当的修改,并且应当允许地方政府有条件地发行市政建设债券,对地方政府的发债行为以法律的形式加以规定,因为发行地方债券需要进行严格的审批,条件严格,这样可以提高政府财政的透明度,使隐性债务显性化,增加政府的融资空间和渠道,有效地避免各种违规举债行为的发生｡
参考文献:
[1] 傅晓,欧阳华生.我国乡镇债务问题形成的财政体制根源分析[J].产业与科技论坛,2006,(9).
[2] 苏忠林.中国地方政府债务管理研究[J].武汉金融,2006,(4).
[3] 史春玲.关于如何加强地方债务管理的探讨[J].金融经济,2006,(4).
[4] 赵春荣.加强地方政府债务管理[J].经济论坛,2006,(14).
[5] 胡荣.地方政府债务风险及其防范[J].集团经济研究,2006,(3).
责任编辑张凌
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