美日地方公共支出比较对我国的启示

来源:用户上传      作者: 苏丽敏

　　地方公共支出是国家财政支出的重要组成部分，是国家财政支出的基础。一般而言，地方公共支出由地方两级支出构成，包括地区级政府（如省）公共支出和当地政府（如第三级政府：县、市镇）公共支出。目前，我国地方公共支出还存在着诸如事权划分不清和财政越位与缺位等问题，严重影响了政府履行其职能的效率。因此，对美国、日本地方两级公共支出进行比较分析，从而总结出共性和规律性的特征，以指导我国地方财政支出的改革发展，显得非常必要。
　　
　　一、典型市场经济国家地方两级政府的事权与支出责任划分
　　
　　（一）美国地方政府的事权与支出责任划分。美国各级财政支出以事权为基础进行划分，其地方公共支出包括州政府和地方政府的公共支出，主要有交通（道路和公共交通）、教育、公共医疗服务、社会福利（通常是管理，有时也主要提供支持）、治安和消防、休闲娱乐与文化以及用地规划和地方商业管理等项目支出，支出总额一般为联邦政府的60%～70%。地方公共支出重点包括两个方面：一是区域性较强的项目，也就是支出项目的收益范围，一般只限于某州或某地方政府所辖区域；二是与人民日常生活联系更为密切和直接的项目。（表1）
　　
　　表1显示，在美国的公共支出中，地方公共支出承担了排水和消防的所有支出；其次是失业救济（该项目一半资金来源于联邦政府补助）、高速公路、教育和监狱，所占的比例分别是99.7%、98.8%、92.4%、92.2%；在州政府支出中，失业救济占比例最高达到99.3%，高速公路、公共福利和监狱的支出比例也很高，各占74.3%、62.1%、59%。不难看出，州政府的主要责任是进行收入分配和处理州与地方交叉的事务；完全由地方政府支出的是消防、排水，支出比例也很高，为93.1%。此外，在警察、教育、监狱、高速公路等方面，地方政府也负有很大的支出责任。由此可见，地方政府支出的重点是与居民生活密切相关的公共服务，同时地方政府也承担了一定的公共工程支出责任。
　　 （二）日本地方政府的事权与支出责任划分。日本是一个单一制国家，实行财政分权制，其地方政府包括都道府县和市町村两级政府，按照相关法律规定，日本的都道府县和市町村两级政府主要负责的是基础设施、治安、教育、社会福利、卫生保健等，而这些都是与居民生活有密切关系的事务。与事权划分相对应，各级政府负责各自的支出责任。日本的地方公共支出包括都道府和市町村两级政府支出，占全国总支出的2/3，其中市町村财政支出占总支出的1/3，也就是说，地方政府财政支出责任是比较大的。（表2）
　　
　　从表2来看，都道府县支出份额较大的前四项依次是教育费、土木费、农林水产费、公债费，比例分别是28.7%、18.5%、10.5%、8.9%，共占地方财政支出的66.4%；而市町村支出中所占份额较大的前四项分别是土木费、教育费、民生费、总务费，分别是20.4%、17%、16.2%、12.7%，共占市町村总支出的66.3%。由此看来，两级政府的公共支出结构存在一定差别。在市町村级公共支出中，民生费支出所占比重，达16.2%，而都道府县级公共支出只占6%；在都道府县级公共支中，农林水产费与地方经济发展有关的支出占有较大的比重达10.5%，而在市町村公共支出中仅占6%。这反映了日本地方政府在职能划分上，中间层次的都道府县级政府比较侧重经济服务，而基层的市町村比较侧重居民生活服务的特点。同时，都道府县公共支出有：警察支出、消防支出很少，仅0.4%，而市町村级公共支出则有消防支出，而无警察支出，这是职能划分的结果。另外，结合都道府县和市町村支出结构分析，可以发现，日本地方公共支出较大比例花费在教育、土木费和民生费上，分别占了地方公共支出的45.7%、38.9%、22.2%，反映了各级地方政府在教育和公共设施建设中承担着重要的责任。
　　
　　二、美、日两国地方两级政府公共支出的共性特征
　　
　　通过对美国和日本两国的事权与支出结构的分析，我们发现，虽然这两国彼此之间存在着差异，但仍能够从各国纷繁复杂的情况当中，发现一些在构建地方公共支出时应借鉴的共同点。
　　（一）各国地方政府的支出范围具有公共性。公共财政最大的特点就是“公共性”，即主要着眼于满足社会的公共需要。公共需要与政府制度结构、职能存在着一种内在联系，为了满足社会的公共需求，政府应通过对公共财政的合理安排，充分发挥政府的作用，从而有效地实现这一目标。这些公共支出职能概括起来主要集中在以下几个方面：治安消防；基础设施（如道路、街道路灯等）的修建和保养；社会福利，尤其是低收入者的住房；基础教育；医疗、卫生、保健；供水、排污、垃圾处理；公园和娱乐；土地使用管理和区域规划等项目。
　　（二）各级政府事权明晰，支出范围明确。政府的事权即职责，是划分各级政府预算收支范围的基本依据。事实上，各级政府的事权是财政职能在各级政府间具体界定的结果，而财政职能的有效发挥需要财政支出提供物质保障，因此各级政府事权的明确划分为地方财政支出的合理安排提供了依据。以上两国均实行“财政联邦主义”，各级政府的财政支出依照各级政府的事权进行安排，属于中央政府事权范围内的事情，就由中央政府的财政支出负责；属于地方政府事权范围内的事情，就由地方政府的财政支出负责；属于中央和地方两级政府共同负担的事情，就由中央和地方两级政府按照一定的比例与方法共同负责。事权一旦划分清楚，就通过相关法律确定下来。各级政府只有事权明晰，支出范围明确，才能提高政府财政支出的效率。
　　（三）地方财政支出的结构与重心基本相同。从以上比较中可以看出，在发达国家地方政府的支出中，教育、医疗卫生、社会保障、交通等占了很大比重，这充分体现了在经济发展的较高阶段，地方政府为提高人民生活质量所做的努力。这一点也正好符合经济发展阶段论的观点，即在早期阶段，政府投资会在总投资中占有较高的比例，这时公共部门的主要任务是为社会提供必要的物质条件和人力资源；在中期阶段，政府支出增加了新的支出项目，其中主要是对私人投资的补充；在成熟阶段，又出现了对教育、医疗和社会福利等方面的支出项目。
　　
　　三、对优化我国地方公共支出的一些启发
　　
　　（一）地方政府在安排公共支出时要注重支出项目的公共性。财政支出的范围一般是在市场失灵的领域，以实现弥补市场失灵的功能，从而为经济和社会发展创造更好的条件。但在我国地方公共支出中，对竞争性领域过度介入，挤占了稀缺的社会资源，侵蚀了政府的财力，使得用于社会急需的公共产品和服务的投入不足。因此，在优化地方公共支出中，应借鉴美、日两国的经验，使地方公共支出更好地满足公共需求。
　　（二）事权和财权划分问题。通过比较知道，美、日两国家地方政府在事权和财权划分上以法律为依据，使得地方公共支出在使用范围与效率上得到保障。由此我们得出：地方公共支出结构优化将受政府间事权划分以及公共支出范围划分等多方面、多因素的影响。而我国虽然采取了多级政府行政体制，而且宪法对各级政府事权做了原则性规定，但在管理权限上并不具体，操作上主观随意性较强。在公共服务提供上面，应该明确各级政府承担的支出责任，各级政府职能、支出责任和财权一经确定，必须令行禁止，依法约束，不得各行其是。
　　（三）优化地方公共支出结构。从地方公共支出的用途来看，我国的地方公共支出主要包括：基本建设拨款支出、企业挖潜改造资金支出、科学技术三项费用支出、支援农业支出、简易建筑费支出、工业交通商业等部门的事业费支出、城市维护费支出、城镇青年就业费支出、文教科学卫生事业支出、抚恤和社会福利救济费支出、行政管理费支出。在我国目前地方公共支出结构中，行政管理费支出比重过大，而教育支出、公共卫生、社会保障支出和农业支出所占的比重较低。通过以上两个国家的比较，注意到他们的地方公共支出花费在教育、健康和社会保障的支出比例都较大。因此，要优化地方公共支出结构，就要提高我国地方公共支出在社会保障和教育科技上的支出，继续加大对“三农”的投资力度，并不断推动公共卫生事业的发展。
　　（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-410701.htm