空心村土地整理困境分析
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[内容摘要]空心村是农村空心化到一定阶段的产物，它造成了大量宅基地和承包地的废弃与闲置。地方政府投入财力物力对其进行整理，却受到农民传统观念、资金不足等困扰，本文构建了土地产权的公共领域、土地资本红利等经济学假说，深入分析了空心村土地整理困境的原因，提出了“三位一体、四轮驱动”的路径设计，构建了创新性的制度、土地整理模式、资金筹措办法等，从而解决空心村土地整理中存在的问题。
关键词：空心村 土地整理 产权公共领域 资本红利
Abstract： Hollow village is a result for the rural area. It leads to the house site and arable land leave unused. Local government has put great manpower， material and financial resources into these lands， but it was influenced by traditional views and shortages of money. Thesis put forward the hypothesis of land-property right public domain， etc， and deep analysis this reason of land arrangement puzzle. Finally， Thesis give some measures to to resolve it.
Keywords： hollow village land arrangement land-property right public domain capital bonus
一、空心村土地整理的基本内涵
农村空心化是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种不良过程，是复杂的社会经济过程在村庄物质形态中的表现，造成了土地资源的双向浪费，促使空心村强化土地整理行为。空心村土地整理，一般是指在广大农村地区，地方政府采取行政、经济、法律、技术，甚至伦理的手段，对农村长期无人居住的空旧房、长期荒芜的承包地进行整理，改善农民生产生活条件，增加土地利用面积，调整农村产业结构，提高土地利用率和产出率的一种政府主导、社会参与的新农村建设行为。其动因在于耕地总量的动态平衡，以实现“田成方、路成网、林成行、渠相连”的现代、生态新农村目标，达到土地效率提高和农村生态环境改善的双重目的。需要说明的是，本文所界定的空心土地整理内涵区别于发达地区的土地整理，也区别于人地矛盾尖锐地区的土地整理。
二、空心村土地整理困境
“两栖占地”、“一户多宅”、“外实内空”等现象在农村，特别是经济不发达农村显得尤为突出，造成大量耕地资源和土地资源的浪费与闲置。十一五期间，各级地方政府配套资金，大力实施空心村土地整理，但仍存在诸多困境。
1、传统观念延缓了空心村土地整理进程
在封建社会里，君王以“普天之下，莫非王土”为由占有全国土地资源，商人、农民以占有土地的多寡而自豪。随着城市化进程的加快和农民收入水平的提高，部分农民长年外出打工，受现代文明影响，返乡后立即在中心村或交通便利地方新建房屋，旧宅作为庄稼收割季节的仓库，或闲置；部分农民定居城镇或大城市，旧宅闲置数年的不在少数。新中国成立以来，农民基本认可了承包地的土地公有性质，但宅基地是祖辈基业，是私有财产，除了自己，没有任何人可以处置，包括配建的牲畜圈舍等附属设施也不能被整理掉，而作为扩大家业表现之一的新建宅基更不能成为土地整理的范畴。因而，一旦村镇土地整理包含了这些无人居住的旧屋和荒废的土地时，农民根深蒂固的宅基地私有、土地承包期未到为由，要么不同意自家土地成为整理对象，要么漫天要价阻挠空心村的土地整理进程。
2、配套资金不足降低了空心村土地整理绩效
空心村土地整理涉及到旧屋拆迁补偿与新宅基地补给、耕地流转及租金支付、空心村少量居住户搬迁，以及谁来整理、谁来支付整理成本、土地整理后的收益怎样分配等问题，其核心是配套资金的解决。虽然国家有一定专项资金，但多数需要地方政府自筹解决。这里面还有更加现实的问题需要考虑：一是空心村大多经济不发达，80%以上的农民外出打工。土地整理的范围更大、整理的内容更多，况且土地整理的多数同意难以实现。二是土地整理是一个较长期的过程，它以公众利益最大化和社会公平为目标，这与以短期经济效益为主要考核依据的5年干部任期的体制相悖。假定上述种情况都不存在，对于各项经济社会事业急需全面发展的基层政府仍然构成难题。按2000元/亩的土地整理标准计算，人均0.4亩的千人小村子的土地整理费用就高达80万元，一个乡镇就达数百万元之巨，这对于年均财政收入几十万元，甚至没有土地整理的情况下就已经入不敷出的基层政府更是一个沉重包袱。
3、城乡建设用地指标挂钩使空心村土地整理质量欠佳
几年前，国家出台相关政策，允许各级地方政府在保持耕地总量不变的情况下，内部调节建设用地指标，致使土地整理行为遍布各个角落。大中小城市周边土地相继成为建设用地，保住耕地18亿亩红线的艰巨任务就落到包括空心村在内的农村土地头上。省市在国家配套资金基础上，又配套一部分资金以促进空心村的土地整理，保证耕地总量平衡。这又导致了两种后果：一是旧屋的强拆和荒芜承包地的强制性流转，引发社会矛盾；二是任务式的土地整理，更加关注土地增加数量，忽视了土地复耕能力。目前，部分地方采取快速土地整理方式保证城镇建设用地方置换指标需求，缺乏置换指标与复耕土地的数量、质量“双挂钩”，缺乏对复垦后的土地质量进行科学评估，也没有相应奖惩制度，从而使空心村土地整理成为城乡建设用地指标置换的一场“美丽秀”。 4、家庭联产承包责任制增加了空心村土地整理难度
空心村整理的土地主要是独立家庭单位的承包地和宅基地。家庭联产承包责任制下，一家一户分散经营，不仅宅基地独立，耕地也零散。由于土地所有权和使用权的分离，农民擅自改变土地用途的不在少数，或浪费和荒芜，或非法买卖，或避开废弃地和闲置地而占用耕地建设新房。土地整理将涉及到废弃宅基地、荒芜土地和其它空置土地，涉及到田块重整和村庄合并等多种权属重划，它必须征得农户本人及相邻地块的全部所有者同意，才能顺利进行。否则，土地整理的社会成本、经济成本和实施难度异常大。更重要的是，空心村的农户长年累月分散在全国各地务工，要将土地整理的意义、对农民收入的增加等信息全部传递出去，并把农民对土地整理的态度统一都会产生巨大的前期成本，甚至是沉没成本。
5、社会保障制度不健全降低了土地整理预期
空心村土地整理首先要打破荒芜的承包地和其它耕地间的界限，重新划块、流转，便于规模化经营；其次要加速废弃宅基地的复垦力度，增加土地面积。为此，基层政府大力推行“土地换社保”作法：只要农民放弃荒芜的承包地和废弃宅基地，就可获得政府承诺的社会保障。但是，农民长期没有参加社会保险，也还没有看到成功享受社会保障好处的更多先例，偏远地区农民更加质疑政府行为的动机。土地，农民视为安身立命的最后一根稻草；社会保障是政府应当提供的公共产品，土地整理却动员农民用土地换取社会保障，二者本身就是一种悖论。一旦政府承诺的社会保障缺失，农民返乡后既无住房又无土地，势必会加剧返乡农民工与规模经营户、基层政府间的矛盾。
三、空心村土地整理困境的经济学假说及原因分析
空心村土地整理是确保耕地总量不变、城镇建设用地指标成功置换、农业产业化经营的重要工具，却在土地整理过程中出现了诸多困境，本文从经济学角度出发，构建了困境产生的经济学假说，并用这些假说来分析困境产生的原因。
1、土地产权不可能完全清晰界定，否则所需成本极高，即产权有公共领域存在。
我国土地产权制度在建国后发生了两次根本性变化，一次是新中国成立初期，确立了土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利，另一次是1956年社会主义改造开始，土地产权在法律上归国家所有。从50多年的实践来看，土地的全民所有、国家所有、集体所有与政府所有基本一致，这种公有产权的基本矛盾体现为“个人既是所有者，又是非所有者”。农村土地使用权与所有权的分离，导致土地产权的公共领域存在。
空心村废弃的老屋，长期无人居住，法律上可视为农民放弃了宅基地的使用权，集体经济组织有权收回复垦。但是，尽管农民认可了土地的公有权，却从心理上坚定地认为房屋所依附的宅基地的所有权归属自己，因为那是祖辈留下的基业和自己对祖业的扩大。因此，宅基地成为了农民与基层政府都觊觎的一个公共领域。著名产权经济学家巴泽尔在《产权的经济学分析》一书中指出，权利的行使是有成本的，产权要想完整界定，所需成本也相当高。只有在零交易成本情况下，产权才有可能完整界定、充分拥有。在零交易成本世界里，土地产权是否清晰并不重要，因为它所产生的效用一致，而且调整它也是轻而易举，但这样一个世界是不存在的。随着城镇化进程的加快，土地稀缺性越更明显，城镇建设用地指标置换更发迫切，农村土地产权的公共领域争夺也越趋公开化。基层政府越是急于进行空心村的土地整理，农民就越认为土地产权公共领域的租越高，更以祖业为借口延缓土地整理进程。
2、空心村的土地作为一种资本，整理后必然产生资本红利，土地整理各方对红利的预见有差异。
根据马克思的界定，资本有三种形式：产业资本形式、商人资本形式和生息资本形式。土地是能够用人工生产并能进一步投入再生产过程的物质生产资料，能够带来剩余价值的价值，因此土地也是资本，是产业资本的一种形式。既然土地是资本，也会像其它资本一样带来红利。土地的资本红利是指其经过深化、存量调整以及借助资本市场转化为投资的能力和农村经济增长空间的拓展。空心村的土地经过整理、流转后必然使土地长期总供给曲线右移、土地利用率提高、潜在经济增长空间拓展，土地的资本红利效应显现。
《村镇规划标准》规定，农村地区人均建设用地上限为150m2，但随着农民收入水平的不断提高，新房扩建需求增加，农民房屋人均占地达228m2。其中，宅基地废弃率平均为8.4%，宅基地空闲率平均为10%，空心村整治增地的近中期潜力为46～54%。这表明空心村“沉睡”的土地占了较大比例，如何让这些土地“苏醒”并体现自身价值，实施土地整理是必要的。从地区发展差异和群体特征来看，农民经过多年的打工实践，开阔了眼界，学会了本领，拥有了资本，一部分群体开始了创业，土地的保障功能弱化，致富资本功能增强。2008年中央十七届三中全会指出：“允许农民不但拥有土地使用权，而且可以自主决定土地的转让、出租、抵押，享有土地增值的最大利益”。该政策也为土地的资本化提供了制度支持。大多数空心村农民对于承包地的集中流转达成共识，期望借助土地整理，提升土地流转价值，最大限度地分享土地资本红利。但部分空心村的干群关系使农民对积极推动土地整理行为产生怀疑，担心土地使用权抵押、土地质量评估和土地收益分配不公，影响了土地整理绩效。
3、利益相关者都是理性经济人，对土地收益的博弈贯穿土地整理全过程。
毫无疑问，空心村土地整理的利益相关者包括政府、农民等，他们都是理性的经济主体。在现行绩效考核制度下，基层政府除按行政理性积极为农民提供公共服务外，还得按经济理性寻求任职期内政绩最大化。广大农民经过市场经济的洗礼，对废弃宅基地和承包地的整理价值有自己的心理评估，“划算”是其参与土地整理的原始动机。即使闲置多年的土地并未给农民带来任何收益，但整理后则可能增殖，这就是农民的朴素理性。土地整理后的收益是核心，一旦各方预期失败，那么空心村的土地整理立即停滞。 前面提到，土地产权没有完全界定清楚，使一部分有价值的财富或资源滞留在公共领域，具有信息优势的交易者过度攫取公共领域里资源的价值“租”，从而对其他交易者造成损害，即零和博弈状态。空心村土地整理的博弈可分为三种情况：一是农民与基层政府的博弈。农民传统观念使其坚信（这种信念也是理性的表现），废弃宅基地无论闲置多少年，只要自己不处理，那它始终就是自己家的祖业，任何人无权干涉。基层政府为完成任务，极力开展游说工作，却收效甚微。二是农民与政府及复垦实施单位的博弈。农民与基层政府对土地复垦要求有差异。基层政府实施空心村土地整理，更多地是完成耕地增量和城镇建设指标增加任务，对土地整理的质量关注度较低。这时，复垦实施单位容易与基层政府“共谋”，保“量”不保“质”。关心土地质量和增殖收益的农民预期该状况的可能性越大，土地整理的难度就越大。三是农民、基层政府与上级部门的博弈。偏远山区的空心村比例较高，土地整理资金不到位、整理的土地流转难度较大，农民与基层政府更易“共谋”，以获取上级部门和国家划拨的土地整理资金，使空心村土地整理流于形式。
4、法律规定承包地和宅基地是农民的合法的财产权益；社会保障是公共产品，由国家无偿提供，这就使空心村土地整理过程中的土地换社保成为一种悖论。
当前我国宅基地使用权具有身份性、从属性、无偿性、无固定期限性等特点，是一种不稳定、不完全、有条件和受限制的用益物权。长期以来，宅基地都是无偿无限期使用，现行政策没有对闲置和废弃宅基地的退出机制进行过明确规定，造成农民在宅基地使用上只占不退，有权无责的现象。当人走屋空，需要根据新规划进行空心村土地整理时，法律规定农民充分享有承包地和宅基地的合法权益规则成为空心村土地整理的重要阻力。面对这种局面，许多地方都采取了土地换社保的措施，以加速土地整理进程。从实践来看，该措施可行；从权益保护角度来看，却损害了农民的利益，并逐渐影响农民对这种做法的认同度。
土地换社保，是指农民用宅基地等土地换取集中居住住房后，额外再获得一定社会保障补助的农村土地整理模式。该模式自上世纪末在浙江省提出并实施以来，逐渐扩散到大力推行城乡统筹发展的区域。社会保障是政府作为公共利益代表应当向全社会成员提供的公共服务，世界上任何一个国家都如此。而在土地换社保模式中，农民和政府作为交易双方，把宅基地和承包地权益放弃与社会保障的义务提供作为交易对象，导致新一轮的不公平。假设多数农村为提高土地整理进程都采用“土地换社保”方法，那么将会有高达上千万的农民被挤出农村，他们能在城市长期就业最好，可一旦出现2008年底的大规模返乡潮，则会加剧农村社会矛盾和社会不稳定。另一方面，即使“土地换社保”措施在空心村被认为是最有效的，但对于经济尚不发达的空心村及其隶属的基层政府来说，仅土地整理一项一个村就高达近百万元之巨，还能有什么财力来支付社会保障上的费用呢？若农民同意以土地换社保方式放弃宅基地和承包地经营权，而政府的社会保障经费迟迟没到位的消息扩散后，不难想像另一场群体性冲突事件发生的可能。因而，“土地换社保”的空心村土地整理行为悖论，成为制约土地整理进程的原因之一。
四、空心村土地整理的路径选择
空心村农户收入水平提高后，更新住房的意愿尤为强烈，但旧房不拆、新房选址随意；部分农民转移到城市后，却仍然拥有农村宅基地和承包地，封建观念使其拼力维护祖产，造成空心村更加空心化，使其土地整理成本成倍增长。本文将从空心村土地整理的方案设计、模式选择、资金渠道等方面出发构建新的解决路径。
1、空心村土地整理的路径设计：“三位一体，四轮驱动”
“三位一体，四轮驱动”是指空心村的土地整理要将新农村建设、土地制度改革、社会和谐合为一体，通过空间重构、组织重建、产业重塑、城乡统筹等推动土地整理工作的顺利进行。空心村废弃的宅基地、承包地、企业用地、公共用地在有限的耕地资源中占了较大比重，通过土地整理，打破小块田地界限重新规划，包括新村建设、道路规划、绿化、管网修建等，使整理后的农村由生活功能向生活、生产、生态等功能转变，符合“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主”的新农村面貌。相邻村庄在土地整理过程中，打破原有界限，集中居住，一方面改变了原有农村基层党组织和合作社组织格局，管理更为有效和民主；另一方面改变了原有农村经济合作组织发展缓慢的情况，使生产要素集中和集聚，促进空心村农业向集约化、规模化、高效化方向发展，构建全新产业结构，为城乡统筹发展奠定基础。
2、空心村土地整理的模式选择
（1）以单一村为单位的土地整理模式。这种模式主要适用于分布在偏远山区的自然村落。偏远山区的空心村自然生产条件较差，与外界联系不便，土地整理的社会成本、经济成本、生态成本较高。这种村落的土地整理主要是充分利用闲置地和废弃地，统一规划农房、公共用地、农业基础设施、道路等，优化布局，发展特色手工业，推行“一村一品”，实施集约化、节约化经营，提高土地利用率。
（2）以中心村为基础的土地整理模式。这种模式主要适用于自然生产条件较好、交通较为便利、村落间联系较为紧密的空心村。通常情况下，采取城乡一体化或自然村落合并的方式，统一进行土地整理。其好处在于：一是制定统一的城乡规划，将城镇的基础设施和公共服务延伸到农村；二是以中心村为基础，建立合并新村，统一产业规划，建设现代农业园区和发展农业产业化经营，提高土地产出率。
（3）以资源最大化利用为目的的土地整理模式。这里的“资源”包括区域位置、交通要道、文化遗址、红色经典区、传统优势产业等。土地整理的目的就是充分利用闲置和废弃的宅基地和承包地，以市场需求为导向，延长农业产业链和价值链，大力发展观光农业、休闲农业、教育基地，开展多种经营。这种模式有利于解决空心村剩余劳动力闲置问题，增加非农业收入，提高土地生产力。
3、空心村土地整理的资金筹措 （1）政府筹措。随着全国土地整理力度的加大，各级政府在这方面投入的专项资金也有所增加。另外，政策还规定县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度，不能低于其财政经济常性收入的增长幅度，因而基层政府还有争取政策资金的空间。在此基础上，还可以考虑允许基层政府转移部分农业开发基金、农林补贴、集体经济组织投入等，有选择性地开展空心村的土地整理工作，从而解决基层政府全面整理时财力不足的困境。
（2）公众参与。一是将要整理的空心村土地面积、范围进行明确，然后公开对外招标，允许一个或多个中标者参与，基层政府有必要确认投标者的资金实力和确保中标土地整理后的农业用途。中标者成功竟标后，享有相应土地的承包使用权和规定年限，期满后归当地村民所有。但这种方式需要取得土地所有者同意，或政府给予农户相应的补贴，否则难以开展。
（3）其它方式。除了政府的专项资金和公开招标外，还可通过金融机构的低息或无息贷款方式筹措不足部分。另外，也可采取空心村农民以工代劳或投工投劳方式解决。这样，在国家、集体、个人、金融机构等共同筹措下，形成空心村土地整理专项资金，解决资金瓶颈问题。
4、空心村土地整理的制度创新
（1）完善土地管理制度。空心村的土地整理涉及到宅基地、耕地、田块重整等，整理后各个家庭的土地边界、质量、距离发生变化，如果整理后的土地不明确新的产权关系，将影响土地整理后的利益分配及后续工作的开展。因此，应在现有土地管理法的基础上，制定一个全国性和地方性的土地整理法，从土地整理项目的启动到利益分配进行程序规范；建立土地整理过程中的公众参与与商榷机制，尽可能减少因土地整理而引发的社会冲突和矛盾。只有完善的农村土地使用制度和管理制度，才能使农村土地整理项目达到社会效益最大化，促进农村土地的合理配置和高效利用。
（2）创新宅基地使用制度。按照法律规定，农民有权从本集体经济组织无偿取得一处宅基地使用权，无须支付土地价款，唯一需要交纳的费用只有土地登记费。这就导致许多农民工返乡后积极在中心村或交通要道修建新房，却不向村集体退还废旧有宅基地，造成大量自然村落的人口空心化。因此，需要改革宅基地使用制度，实现农村宅基地由无偿向有偿使用转变，并允许其合理流转。若要修建新房或占用耕地，则需要退还村集体同等面积的宅基地，或事先开垦同等面积与质量的耕地，并交纳一定的耕地开垦费作为补偿。
（3）建立土地整理激励机制。产权公共领域的存在使农村土地产权难以清晰完整的界定，土地换社保悖论使农民更看重土地的生存保障功能，从而导致空心村土地整理困境。要改变这种现状，就必须建立土地整理的激励机制。一是要逐步建立宅基地有偿使用观念，实现产权明晰，避免产权“共有”，为土地整理的顺利进行奠定基础。二是以买断或信托的方式促进土地集中整理。对已经定居城市或不愿返乡的二代农民工，村集体可一次性买断其土地承包的剩余期限；对打算回乡者可以信托的方式将其土地存入土地银行，由村集体统一流转。三是坚持“谁投资、谁受益”的土地整理激励机制。投资者自筹资金整理土地，享有约定年限的土地承包经营权，享有承包期内其它税费优惠待遇，允许在承包其内以不改变用途为前提的有偿流转等。
（4）建立土地整理验收制度。在土地整理过程中，许多基层政府更加关注土地整理的数量，而忽视土地整理质量，导致部分土地复垦后根本不符合耕种要求。因此，需要建立土地整理后的经济效益评价标准、评价技术、评价机构，科学地评价土壤的结构与有机质含量、土地整理的资金投入产出比、土地整理后的生态效益等。只有这样，才能避免土地整理中的“共谋”行为，才能保证和监督土地整理的实施效果，杜绝基层政府的短期行为。
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衡霞（1973—），女，四川绵阳人，四川大学公共管理学院讲师，博士，研究方向：风险管理。
该论文为国家社科基金项目（11CZZ043）、四川大学中央高校经费资助团队项目与学科前沿及交叉创新项目（skqy201105）的阶段性成果。
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