从地区的“十一五”规划引出的思考
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作者: 房维中
一、三个共同点
全国各地区的“十一五”规划纲要，在2006年1月至2月之间，都已正式确定并公布。其对经济发展的具体部署，有以下三个共同点：
(一)地区定的经济增长速度一般都高于全国，而且越往下速度越高
“十一五”期间，全国国内生产总值(以下简称GDP)预期年均增长速度为7．5％，2010年人均GDP比2000年翻一番，这已经全国人民代表大会通过。
“十一五”期间，31个省区市的GDP预期年均增长速度，定为8．5％的有1个，定为9％或以上的有8个，定为10％或以上的有14个，定为11―13％的有8个，平均起来在10％以上，高于全国2．5个百分点，即高出三分之一。不少省区提出人均GDP提前比2000年翻一番，有些提出提前2-3年，有的提出到2010年翻一番半或翻两番。这一规划已经各省区市人民代表大会通过。
全国31个省区市下辖333个地区一级政府，其中283个为地级市。据部分调查，这些地级区(市)的“十一五”GDP预期年均增长速度大多高于其所在省区市1-3个百分点，按平均高出一个百分点计算，即为11％以上，高于全国3．5个百分点，高出近50％；其2010年人均GDP比2000年翻的番也大多高于所在的省区市。这一规划大多已经各地级区(市)人民代表大会通过。
全国333个地级区(市)下辖2862个县(市)，每个县都制定了“十一五”GDP增长速度，其数值又多高于所在的地级区(市)，按平均高出一个百分点计算，即为12％以上，高于全国4．5个百分点，高出60％。有的县提出“十一五”实现“四个翻番”(人均GDP比2005年翻一番，地方财政收入比2005年翻一番，固定资产投资比“十五”翻两番，工业增加值比2005年翻两番)。这一规划大多已经各县级人民代表大会通过。
这就反映出一个问题，全国不是只有一个GDP预期目标，而是各省、地、县各有各自的追逐目标，并且越往下速度越高，又都是经过同级人民代表大会通过，各自都要为之奋斗。“进一步加快发展”，到2010年人均GDP比2000年提前翻番，成为省、地、县“十一五”规划的主旋律。
(二)许多地区的高增长预期，又是以高投入作为支撑的
不少省区市的“十一五”固定资产投资总额都成倍地高于“十五”，有的高出1．5倍、两倍甚至更多。这些投资又多有重大项目和招商引资项目作为载体。“以经济建设为中心，以项目建设为载体”、“坚持发展狠抓项目不动摇”，这一口号具有代表性。
(三)在产业结构的选择上，多数仍然强调工业，特别是重化工
有些工业特别是重化工业比重不大的省份，要求“十一五”重化工有一个大发展。由于这个理由他们提出的“十一五”期间单位产值能耗降低指标多低于全国20％的要求，有的甚至没有明确提出降低的指标；第三产业所占比重提高不大，有的还有下降。工业强省、工业强市、工业强县，成为共同追逐的目标。
这三个共同点，“十一五”规划是这样，2006年计划也是这样。这三个共同点发出了什么信号?
第一，地区的经济增长目标，就总体来说比全国不是高出一点，而是高出很多，就省一级来说高出30％以上，就地一级来说高出近50％，就县一级来说高出60％。
第二，实现地区经济增长目标的支撑条件和推动地区经济发展采取的方式，就总体来说与全国规划的导向不是差异很小，而是差异很大。
第三，地区规划通过在先，全国规划通过在后。全国规划刚刚通过，地区规划早已公布并下达执行。
显然，这不是一个小问题，而是一个大问题。这个问题解决不好，党中央确定的科学发展、转变增长方式、建设节约型社会和和谐社会等重大指导方针将难以贯彻，全国“十一五”规划和2006年计划将难以顺利完成。“十五”计划的执行已经有过沉重的教训，对此应当引起警觉，并加以认真思考，不能视而不见，麻痹大意。
二、从地区的“十一五”规划引出的第一个思考：全国的“十一五”规划已经全国人民代表大会高票通过，成为全国人民“十一五”时期共同的行为纲领，各地区制定的“十一五”规划就总体来说与全国规划差距那么大，两者能否“并行不悖”?如果不能，地区规划是应当服从全国规划，还是全国规划服从地区规划
全国“十一五”的GDP年均增长目标定为7．5％，比“十五”时期实现的9．5％低2个百分点，是国务院从全国的大局出发，综合考虑各方面因素，根据需要和可能提出的，通过这一综合指标表达了“十一五”期间国家的意向，得到了全国人民代表大会的批准，并公之于世。但是，不能认为全国规划的执行就高枕无忧了。如果全国各地区的规划不与全国规划保持一致，各地执行的不是全国的规划而是各自的地区规划，那全国规划就必然被架空，束之高阁。“十一五”的增长速度所以必须低于“十五”，地区增长目标所以必须与全国目标相一致，而不能与此相悖，两者也不可能做到“并行不悖”，其道理可以举出以下一些：
(一)“十五”期间由于粗放经营，重投入、重数量、轻质量、轻效益，尽管GDP增长速度超过了全国预期7％的目标，达到9．5％，实现了地区平均9％以上的预期增长目标，但造成大量的资源消耗和严重的环境污染，部分行业生产能力过剩，居民消费率下降，对外依存度过高，居民收入差距扩大，社会事业发展滞后
“十一五”必须调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，按全国规划纲要要求，立足扩大国内需求推动发展，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变；立足优化产业结构推动发展，促使经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动向三次产业协调带动和结构优化升级带动转变；立足节约资源保护环境推动发展，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变；立足增强自主创新能力推动发展，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变；立足深化改革开放推动发展，促使经济增长由某些领域相当程度上依靠行政干预推动向在国家宏观调控下更大程度发挥市场配置资源基础性作用转变；立足以人为本推动发展，促使经济增长由偏重于增加物质财富向更加注重促使人的全面发展和经济社会的协调发展转变。这六个转变是增长方式转变的六个内涵，体现了国家的政策导向。要实现这种转变，增长速度就必须从“十五”的过高速度降下来。全国“十一五”GDP增长规划符合这种转变的要求，不少地区的“十一五”增长规划看不出这种转变，甚至是一仍旧章。把7．5％的GDP预期目标作为全国的目标，
“十一五”就有希望实现在这种转变道路上前进一大步。如果全国目标让位于地区的目标，这种转变就必然成为清谈。
(二)我国国内生产总值只相当于全世界的4-5％，却消耗了全世界原煤、铁矿石和水泥产量的30-40％；我国的经济总量居世界第五位或第四位，而有害物质二氧化硫排放量、化学需氧量、消耗臭氧层物质产生量居世界第一位
这就是说，中国还在发展中但已经成为世界最大的资源消耗国和最大的环境污染国。这种情况，使我们难以承受、难以为继。我们必须猛醒，从“十一五”开始即采取严格的节约资源和环境保护措施。全国“十一五”规划把GDP增长定为7．5％作为预期指标，把2010年单位产值能耗比2005年降低20％、主要污染物排放总量比2005年减少10％作为约束性指标，就是针对这种严重情况做出的具体部署，它符合我国现实和长远的利益。GDP年均增长7．5％是预期目标，它可以随着节能指标和环境指标的变动而变动。如果单位产值能耗和主要污染物排放量下降的幅度大于规划要求，GDP的增速可以加大；反之，GDP的增速就要减少。这是三者之间的相互联动关系，彼此之间不能脱离。“十一五”能源消耗指标降不下来，环保指标完不成，谁都不应当把增长指标抬上去。这是规划的严肃性。
可以进一步加以测算。按照“十一五”GDP年均增长7．5％、万元产值能耗下降20％(由2005年的1．43吨标准煤下降为1．14吨标准煤)粗略计算，2010年全国能源消费总量将达到25．4亿吨标准煤，比2005年的22．2亿吨增加3．2亿吨标准煤，增长14．4％。其中，假设煤炭占能源消耗总量的比重维持2005年68％的水平，2010年煤炭的消费总量折合原煤为24．5亿吨，要求原煤的生产总量为25亿吨左右，比2005年的21．9亿吨增长14％。这样，全国的能源消费总量就可以实现低增长，能源的弹性系数就可以从“十五”的1．12降低为0．33。“十一五”实现了这一目标，并且在以后的十年进一步采取措施，就有希望到2020年实现能源消费总量比2000年翻一番支撑GDP总量比2000年翻两番的大目标。这不仅将为全国人民所称颂，也将为全世界人民所称颂。
在过去20年(1981―2000年)中，我国能源消费总量从6亿吨标准煤增加到13．5亿吨标准煤，增长1．25倍，同期GDP从4518亿元增加到99215亿元，按不变价格计算增长6倍，翻了两番半，实现了能源消费总量翻一番支撑GDP翻两番的要求。今后20年能不能期望做到再以能源消费总量翻一番实现GDP翻两番，能源消费总量2000年是13．5亿吨(标准煤)，2020年控制在27亿吨(标准煤)。
今后20年与过去20年不同，实现工业化对能源的需求要比过去多，但是科学技术比过去更加发达，第三产业比重比过去增加得更快，节能的潜力也比过去更大。严格地说，从今以后必须实行以能源定增长，先定能源指标然后定经济增长指标。此制不立，节约型社会将无从谈起。
保证总供给与总需求的平衡，不能说只是计划经济的要求，也是市场经济宏观调控的要求。在市场经济的情况下，总需求超过总供给，同样会造成经济的失衡和不稳定。能源的供求平衡是总供给与总需求平衡的一个重要内容，在任何体制下都不可漠然视之，放任自流。
“十一五”期间，原煤产量从21．9亿吨增加到25亿吨左右，虽然增幅不高，但难度是很大的。应当尽可能地提高油气、水电和核电的比重，提高新能源的比重，特别是可再生能源的比重，减少煤炭供应的压力。山西省针对“十五”期间煤炭的过量开采，造成“资源浪费、生态破坏、污染严重、地面塌陷、矿难频繁”的情况，做出“十一五”原煤产能和产量零增长的决定，这是实事求是的，明智的，体现了科学发展。如果零增长还不能缓解上述状况，即使“十一五”降低产量，也无可指责。应当为山西省这种煤炭产量零增长的决定叫好。“十一五”应当限制煤炭开采的省区可能不止山西一家。不少地区，资源、环境已经不能再拼下去了，应当早日悬崖勒马。
必须指出，许多地区的“十一五”规划并不符合全国的能源形势，他们的能源消费总量是没有底数的。如果按照各地区的规划去做，“十一五”的能源消费总量就控制不住，会使能源供应和环境状况更加恶化。
(三)“十一五”时期的经济基数比“十五”扩大了0．57倍，“十五”期间GDP增长1％，按2000年不变价格计算接近1000亿元；“十一五”增长1％，同样按2000年不变价格计算是1570亿元，按2005年价格计算是1800亿元。基数扩大了，增长的难度也大了
“十五”期间，一些主要工业产品产量的增长速度几倍于“九五”，“十一五”期间不可能保持这么高的速度。这些产品产量的增长速度降下来，整个“十一五”的增长速度就保持不住“十五”的水平。
(四)全国的“十一五”规划已提出推进四类主体功能区的建设
优化开发区域，指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这类区域要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次。这里规定，这类区域要“把提高增长质量和效益放在首位”，而不应再把增长速度放在首位。
重点开发区域，指资源承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。这类区域要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模。这里虽然没有提出有效利用资源和环境保护的要求，但同样要注意这个问题，避免走优化开发区过去走过的老路，是不言自明的。
限制开发区域，指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类地区要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态保护和修复，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。这里规定，这类区域要“坚持保护优先”，而不应再是开发优先。
禁止开发区域，指依法设立的各类自然保护区域。这类区域要实行强制性保护，限制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这里规定，这类区域要依法实行“强制保护”，而不应再是可保护可以不保护。
这四类主体功能区域的划定，是我国长期规划的一大进步，完全符合科学发展和建设节约型社会和和谐社会要求。一些地区制定的“十一五”规划，并没有来得及思考这四类功能区域划定的重要意义和具体实施的部署，属于优化开发区域内该把质量和
效益放在首位的没有放在首位，属于限制开发区域内要坚持保护优先的没有坚持保护优先，属于禁止开发区域内该实行强制保护的没有强制保护。不然，一些地县怎么能不分区域把GDP增速都定那么高呢。因此，这些地区应当根据全国规划引导的方向，重新修改本地区的“十一五”规划，使之符合这四类功能区域的要求。
(五)“十一五”不能再依靠高投入支撑高增长
就全国来说，当前消费品的生产能力已经过剩，投资品的生产能力有些也已经过剩，“十一五”再大量投入，各自为战，会使这种过剩的状况更趋严重。生产分散在各地区，但销售要到全国。全国市场容纳不下，国际市场再容纳不下，地区的生产能力将难以维持。对市场不做具体分析就进行生产建设，那是盲目的。
“十五”期间已经出现了投资和消费的关系不协调。投资率，2000年为36．4％，2004年上升到44．2％；消费率，2000年为61．1％，2004年下降到53％；其中居民消费率由48％下降为41．4％。“十一五”的任务是把投资率降下来，使消费率特别是居民消费率得以提高。“十一五”如果投资控制不住，消费率提高不上来，那扩大起来的生产能力更无法消化。
投资的密集，也不利于就业的增加，这已为实践所证明。
(六)每个地区都要搞重化工，会使地E的产业结构更加趋同、进一步加大重复建设，这也是不可取的
现在不少地区感到小型化、分散化发展的弊端，转而向大型化、集中化发展，试图把工业大省打造成工业强省。这种结构升级和资产重组，只要是以一个地区为单位各自为战，那就可能造成新一轮集中度比较高的重复建设。
有一个原则问题，是不是每个地区都不考虑自己地区的自然禀赋、经济技术条件和资源环境承载能力，都走发展重化工的道路。这种陈旧的思维，是否到了应当反思的时候了。试看一下北欧的一些国家，他们并没有多少重化工，但他们成了经济发达的国家，甚至成为竞争力最强的国家。
美国《新闻周刊》2005年12月15日一期发表知名专栏作家托马斯．弗里德曼的一篇文章讲到：在当今世界，将越来越少提及“发达、发展中和欠发达国家”，而是越来越多提及“聪明、更聪明、最聪明的国家”；发达国家对付像中国这样的低收入新兴经济体的唯一战略就是“越来越聪明”，而不是“越来越便宜”的工作。文章还提出：“任何到过中国沿海工业城市的人都会明显地感觉到：建造更多的工厂不可能不破坏环境。应当用更多的知识和服务业替代制造业，向产业中注入更多的知识和技术使之更为‘绿色’。这是有新鲜空气呼吸的唯一办法”。把文中讲的“国家”变成我们的地区，难道地区之间的竞争还是一味地比谁的工业比重大，而不是比谁最聪明。
最近出版的《长三角蓝皮书》，指出长三角在经济快速增长的情况下，现在已面临生态环境十分严峻、能源和土地资源供给难以保障、人口大量集聚的负面影响日趋严重，投资推动能力逐步减弱，创新发展能力严重不足，低成本优势逐渐丧失，结构性矛盾日趋突出，同时，贫富差距进一步拉大，区域发展不平衡加剧。《蓝皮书》提出，要实现长三角可持续的发展，必须树立新的发展理念，寻求新的发展路径，全面推进增长方式的转变，推进和谐社会的建设。有的经济专家指出，长三角地区经济的快速发展带来了一系列问题，如今长三角适度放慢经济增长有利于其自身的产业结构调整和增长思路的调整。这是有见地的。
长三角的前车可鉴。是不是经济发展不如长三角的一些地区，还要走长三角的路，等到达到困境的时候再来调整产业结构、转变增长方式，那不是太迟钝了吗。适当地放慢经济增长速度，好好调整一下产业结构和增长思路，不失为明智之举。
前面我们阐述了就总体来说地区增长目标必须与全国目标相一致，不能与此相悖，地区规划只能服从全国规划，而不能全国规划服从地区规划。这样，能不能做到地区规划与全国规划“并行不悖”，两者“和平共处”，也就找到了答案。其根本之点有二：一是两者规划各有各的支撑条件，全国规划要求的是低投入、低消耗、低污染、高效益、高产出；许多地区的规划靠的依然是高投入、高消耗从而必然是低效益、低产出，甚至还有一个高污染，两者是不相容的。二是全国的规划要靠地区去执行，如果地区执行的不是全国的规划而是地区的规划，那全国规划必然被地区规划取代。在这种情况下，尽管全国有宏观调控之权，也只能在地区执行的基础上修修补补。“十五”期间就是如此，以致今年以来各地固定资产投资依然强劲，新开工项目照开不误，就是因为他们没有执行全国的计划，而是执行地区的计划。由于各地区规划定在全国规划通过之前，也由于许多地区对全国情况了解不够，制定规划时全国与地区平行作业，加上习惯势力在作祟，计划指标“层层加码”历来如此见怪不怪，地区规划指标高于全国是必然的。现在我们明白了两个规划不能“并行不悖”，地区规划必须服从全国规划，五年规划如此，年度计划也应当如此。在这个问题上，过去我们过了多少年糊涂日子，现在不能再糊涂了。
有一个观念必须改变：“地区计划增长指标定得高些，可以保证全国计划的超额完成”。事实可能完全相反。许多地区计划增长指标定得高，投入也高，消耗也大，重复建设也多，其结果可能不是保证而是打乱全国计划的完成，使许多应当完成的指标完不成。这方面的教训太多了。不能认为在GDP增长速度上超额完成计划就是好事情，要看你在什么情况下依靠什么手段超额。
也不能把提前翻番都看成是好事情。全国把“十一五”GDP增长预期定为7．5％，到2010年实现人均GDP比2000年翻一番，仍然是一个比较快的速度，按照转变增长方式要求实现这一指标并不容易，不能再要求加快和提前翻番。翻番只能翻好不能翻乱。“十一五”适当放慢速度，重点放在调整结构、节约资源、改善环境，这都是为了翻好而不致翻乱。要鼓劲，不要再鼓追逐GDP的劲，而应当鼓提高效益和质量的劲，鼓更多节约资源和保护环境的劲。经济结构合理、质量和效益好、节约资源和保护环境成就大的7．5％和十年翻一番，即使再低些，比过度发展的10％和提前翻番更受人民的欢迎。一些地区不顾人口、资源、环境的和谐，强调提前翻番，造成资源浪费和环境恶化，这不符合人民的意愿。建设小康社会，是人人向往的目标。人们期望于小康社会的，最起码的是能呼吸上新鲜空气，喝上清洁的水，吃上放心的食品，过上健康的生活。为加快小康的到来，而破坏了生态，污染了环境，那种小康绝不是老百姓要的小康。如果为了提前翻番，造成资源提前枯竭，环境容量难以承载，那提前翻番就不是为人民造福。提前翻番，都要付出
代价的。在中国当前的经济社会状况下，提前翻番的效果并不好，因此不宜提倡，更不能表扬。
要不要发挥地方的主动性和积极性?地方的主动性和积极性是要发挥的，但是它必须在中央的统一领导下，服从全国的统一规划。离开了中央的统一领导和全国的统一规划，那种积极性就是盲目的积极性。国家要保护的是正当的积极性，而不能保护盲目的积极性。
有些地区提出“十五”已经走上了快车道，“十一五”要“更快更好”地发展，这未必能如愿以偿。“十五”已经过快了，国民经济中出现了很多问题，“十一五”要更快，那就做不到更好。要做到更好，那就不能更快。“十一五”规划中，都写上了落实科学发展观，强调转变增长方式，节约资源，遏制环境的恶化，只有不再追求过高的速度，才能很好地实现这些要求。速度要求一高，大家又一个心眼抓速度去了，这些要求都将落空。在速度的问题上，现在听到加快速度的声音很大，适当放慢速度的声音很小，这不是个好现象。只能说加快，不能说放慢，好像说了适当放慢就是右倾保守主义，这种空气不好。一个劲地讲加快，并且不动摇，会造成人们心里不踏实，对前景失去信心。
在最近举行的全国人民代表大会上，一位在县一级政府任职的全国人大代表说，各级政府应当回归自己的职能。政府的职责是优化经济发展环境，提供好各项公共服务，不应当再直接出面招商引资、争项目、搞建设。正如人的精力和财力都是有限的那样，一级政府的精力和财力也是有限的。如果把主要精力和财力还是放到追逐GDP的增长上，那其它工作必定会放松。国家预期性的指标若是在一些地方实际执行中走了形，那么人口、资源、环境、公共服务、人民生活等约束性指标怕难以真正具有“约束性”。这是新华社记者写的一篇报导，题目是“莫让预期指标‘预期落空”’，实属经验之谈。
“十一五”规划已经全国人民代表大会通过，全国人民对于“十一五”规划的胜利实现表示极大的关注和期待。中央政府应当履行自己的职责，坚定地维护全国“十一五”规划，并把全国各省、地、县的积极性引导到忠实地执行全国统一规划上来。
三、从地区的“十一五”规划引出的第二个思考：GDP作为国家宏观调控的主要依据之一，全国应当只有一个核算体系，还是每个省、每个地、每个县都有自己的目标，都自己进行核算?这种规划体制有什么害处，应不应当改一改
GDP，即国内生产总值，代表一个国家所有常住单位和个人在一定时期内全部生产活动(包括产品和劳务)的最终成果，亦即一个国家领土范围内本国居民和外国居民在一定时期内所生产和提供最终使用的产品和劳务的价值总和。
GDP，是一个事后的统计指标，即对一国经济运行表现做出的整体性的衡量，是联合国国民经济核算体系中最重要的总量指标，为世界各国广泛使用并作为国际比较。
GDP，同通货膨胀率、失业率和国际收支平衡状况相联系，作为一个国家的中央政府判断经济是景气还是不景气，是萎缩还是过热，是需要刺激还是需要控制的重要依据。只有一个国家的中央政府才能从全国的整体情况做出这种判断，地方政府则不可能做出这种判断。一个国家，只有中央政府有对GDP进行宏观调控的手段和能力，地方政府则没有这种手段和能力。
经济发达的市场经济国家，由中央政府做出GDP预测。美国政府每年初发表总统经济报告，报告由美国总统经济顾问委员会撰写，反映美国政府对上年度宏观经济运行状况、公共政策和货币政策实施效果的评价，对本年度经济增长率、失业率和通胀率做出预测，并提出相应的政策。美国一般由联邦储备银行按照通胀率和失业率对GDP进行宏观调控。美国理想的年增长率在3―3．5％之间，高了就认为经济过热，要采取措施往下调，低了就认为经济过冷，要采取措施往上调，而不是GDP越高越好。美国各州基本不做GDP预期，因为州没有调控手段。
联邦德国有《经济稳定增长促进法》，明确规定联邦政府每年一月向联邦议院和参议院提交年度经济报告，其内容包括：(1)对于专家委员会的年度意见书提出意见；(2)说明联邦政府在本年度内争取达到的经济和财政目标(年度计划)，年度计划采用对国民经济进行全面核算的方法和形式，也可附以供选择用的核算方案；(3)对本年度计划中的经济政策和财政政策加以说明。联邦各州没有这种年度计划。《经济稳定增长促进法》规定的经济政策的总的方针是：联邦和各州应该通过各种经济和财政的措施达到整体经济的平衡，这些措施的目的在于在市场经济体制下，促使经济持续适当的增长，同时保持物价稳定、高度就业和对外经济平衡。他们重视“整体经济的平衡”，强调的是“经济持续适当的增长”。
我国的《宪法》有以下规定：
“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控”；
全国人民代表大会“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；
国务院“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”；
“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”；
“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、……”；
“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。
现在，除全国制定统一的国民经济和社会发展计划之外，各地区都制定自己地区的国民经济和社会发展计划，其追求的经济增长目标差异很大，这就发生了以下的问题：
(一)社会主义市场经济的根本原则，是在宏观调控下让市场在资源配置中起基础性作用
各级地方政府以行政区为界，制定本地区的全面的增长计划，并规定了一系列的相关指标作为保证，这就强化了地方政府的直接配置资源和干预企业决策的作用，即使市场的作用难以发挥，也使国家的宏观调控作用难以发挥。
(二)中央政府很难按照全国的经济增长预期目标进行宏观调控
因为省、地、县维护的不是全国的目标，而是自己地区的目标。这种目标都是硬性的，层层下达，责任到人，限期完成，年终考核。地方政府是全国计划的执行者，地方政府的经济增长目标不让位于全国目标，全国目标必然让位于地方目标，使全国目标落空。
(三)省、地、县制定的计划目标，是完全从仓己地区的情况和利益考虑的，它不可能顾及其它地区；他们是以政府的任期作为制定计划的出发点，往往追求短期行为，而缺乏长远考虑
把31个省区市、333个地级区市、
2862个县级的计划加在一起，那就不知道有多少重复建设、有多少经济的不合理性和盲目性。地区之间相互攀比GDP，在地区竞争中谁都不甘落后，这种非经济的因素更加剧了这种重复建设和经济的不合理性以及盲目性。条块分割、画地为牢、各自为战的体制，阻碍经济的区域联合，阻碍国家的经济一体化，不符合现代经济的发展潮流，不符合体制改革的方向。
既然我们国家已经确立实行社会主义市场经济，那就应当按照《宪法》的要求，加强经济立法，完善宏观调控。“十一五”期间，应当通过立法，强化中央制定的GDP预期增长指标，弱化和淡化地区的GDP增长指标。否则，中央制定的GDP预期指标就完全失去意义。在国家统计局的季度和年度统计中，宜只做国家的GDP核算，省及省以下各级政府都不再设立GDP核算指标，以避免造成GDP核算上的混乱，并避免地区间相互攀比GDP。各级人民政府，必须按照《宪法》关于“都服从国务院”的规定，认真执行国务院发布的为保证全国规划的实现而加强宏观调控所采取的措施，做到令行禁止，维护中央宏观调控的权威性。“十五”期间一些地区不执行或不认真执行中央宏观调控措施，产生混乱，应引以为戒。下一个五年，应当根据社会主义市场经济的基本原则，从根本上改变各地区条块分割、自成体系的规划体制，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，使各类市场主体真正具有完全的行为能力和责任能力，同时改革国家的财税体制。要通过法律的形式对中央政府的宏观调控做出规定，对各级政府的经济行为做出界定，并且对经济的稳定增长做出立法，以法治国。现在有些省已经实行省管县，把给地市的权力下放给县，以促进县域经济的发展。如果在体制上不做出明确的规定，2800多个县都画地为牢、自求发展，全国不是“一盘棋”，而是上千盘棋，全国必将陷于一片混乱，而不可收拾。
四、从地区“十一五”规划引出的第三个思考：在实际工作中，以GDP作为政府政绩主要的考核标准，是造成政府追逐GDP和因此而发生的一切误导的重要根源。这种考核标准适应计划经济和粗放型增长方式，而不适应市场经济和集约型增长方式，因此也成为政府行政职能转变滞后的一个重要原因。以GDP作为政绩的考核标准，既无明文根据，也缺乏理智，怎么样把它改掉，用什么来代替GDP作为政府政绩的考核标准?
市场经济与计划经济一个根本不同点，是计划经济以政府为主导，按计划生产，以生产总值作为追逐的主要目标，而市场经济则以企业为主体，以市场为导向，以效益作为追逐的主要目标。这也是粗放型增长方式和集约型增长方式的分水岭。改革开放以来，生产企业已逐步转向以效益为中心，它们不再重视生产总值，转向重视销售总值、销售收入和企业利润，以利润作为主要考核指标。政府的转变则远远落后于企业的转变。一些地区为了追求本地区的经济快速增长和财政收入的增加，仍然强调生产总值的作用，不仅规定硬性的GDP增长目标，而且规定建设项目，以项目配置资源，引导和指挥企业实现政府的意图。GDP作为干部考核标准，国家并没有明文规定，但实际上已成为一种共同的准则。组织部门多次提出对此进行改变，实际没有改变得了。落实科学发展观，深入进行经济体制的改革和转变增长方式，必须切实改变在实际工作中这种以生产总值(GDP)作为政府官员政绩考核标准的做法。其理由是：
(一)GDP不能反映经济增长的方式
它的取得，可以是粗放型的增长，也可以是集约型的增长。“十五”期间地区之间，按同一增长比例计算的投资产出系数大不相同，能源消费弹性系数也大不相同，说明增长方式有很大的不同。但这都不能从GDP增长率中看得出来。因此，根据谁的增长率高就评定谁的成绩大而不计算投入产出账，这种评判不是糊涂评判吗。对于“十五”，多数地区只报GDP增长的账而不报投入产出账，这就使人们无法对之进行正确的评判。
(二)GDP不能反映经济增长的外部成本，即社会成本
例如，它的取得，可以来自保护生态和减少环境污染，也可以来自破坏生态和加剧环境污染。“十五”期间，有的地区生态和环境保护得好治理得好为人民造福，有些地区则生态破坏严重，大气污染、水污染、固体废弃物污染加剧，给社会和人民生活造成极大的危害，恢复生态和治理污染所花费的代价甚至会比创造的GDP要大。但这些都不能从GDP的增长率中看得出来。因此，根据谁的增长率高就评定谁的成绩大，而不问它对社会是造福还是造祸，同样是一种糊涂的评判。对于“十五”，多数地区只报GDP增长的账，而不报生态和环境变化的账，这就使人们失去对之进行正确评判的依据。
(三)GDP不能反映经济增长的效率、效益和质量
它的取得，可以是高效益高质量的产品和服务，也可以是低效益低质量的产品和服务。高质量或低质量的产品都统计进GDP，但质量好的产品及时销售了出去，质量不好的产品因卖不出而进了仓库，积压了起来，有的要降价出卖，有的则要报废，这都无关GDP的统计。工业设备由于产品的质量不好，要不断地维修和更新；每次维修和更新都需要器材，都造成GDP的增加。因此，在一定意义上，产品质量愈不好，产生的GDP可能越多。“十五”期间建起的300立方米及以下的小高炉生产能力有1亿吨，建造起来要几百亿元人民币，这已经算进了GDP；“十一五”有的要淘汰，有的要改造，要改造的又要一笔投资，又创造了GDP。以GDP增速高低论短长，不是鼓励先进而是鼓励落后。
(四)GDP不能反映资源配置的方式和效丰
它的取得，可以是市场配置资源，也可以是行政配置资源。市场配置资源，企业是主体，由企业根据市场需求安排生产和建设，其盈亏由企业自负，因此企业会精打细算，关心产品的命运。行政配置资源主体是政府，由政府直接干预企业的生产和建设活动，但盈亏政府不负责任。政府直接指挥企业，同片面追逐GDP、片面追求政绩结合起来，这种指挥就具有极大的盲目性，极易造成产品与市场脱节，甚至会迫使基层和企业弄虚作假，人为地制造GDP，向GDP“注水”。这些，都不能从GDP的增长率中看得出来。
(五)CDP不能反映社会公正
它的取得，可以是合理分配的结果，也可以是不合理分配的结果。GDP核算有三种方法：一是生产法，由一、二、三产业增加值的总和来核算；二是收入法，用劳动者个人收入、国家税收、企业利润和折旧的总和来核算；三是支出法，用居民消费、政府消费、固定资本形成、存货增加、净出口的总和来核算。这三种核算都不反映贫富差距扩大还是缩小。
从上面这些可以看出来，把GDP作为政绩的考核标准，那就会鼓励人们以主要的精力去追逐GDP数量的增长和财政收入的增加，而不顾采取什么样的增长方式，不顾生态和环境的保护，不顾增长效益、效率和质量，不顾资源的配置方式，不顾社会的公正。它可以为了追逐短期利益而损害长远利益；可以是为民造福，也可以是给人民带来灾难。这都表明，把GDP作为政绩的考核标准，不能正确体现政府为人民谋福祉这一根本宗旨，甚至与这一宗旨相违背。
我们当然要抓生产，使GDP保持适当的增长，但我们绝不能为生产而生产，生产是手段而不是目的。我们的政府是人民的政府，生产的增长必须落实到为人民谋福祉这一根本立场上。考核地方政府官员的政绩，不应当看GDP增长多少，而应当是看生产的增长给人民带来多少利益。其衡量的标准应当是：居民收入水平和消费水平的提高，就业率的提高，居民受教育程度的提高，居民享受公共服务水平的提高，收入差距的缩小，环境状况的改善，社会治安状况的改善等等。只有把这些作为地方政府政绩的考核标准，才能促进地方政府转变职能，把主要注意力不是放在追逐GDP的扩大，而放在人民福祉的增进上。
在省及省以下各级政府不再设立GDP核算指标的同时，切实改变把GDP作为政绩考核标准这一既不科学又无明文规定的做法，已经是时候了。
(本栏目策划、编辑：苏小梅)
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