中国地方政府财政竞争存在的问题及制度因素浅析

来源:用户上传      作者: 郭倩

　　摘 要：近年来，中国地方政府之间的财政竞争愈演愈烈，这种竞争主要体现在经济建设财政支出上，而在相应的公共产品和公共服务的支出上各地方政府则表现十分被动，这种不和谐的财政竞争阻碍了管制型政府向服务型政府转变的步伐。从制度上分析造成地方政府恶性财政竞争原因，为缓解财政竞争状况寻找突破口。
　　关键词：财政竞争；制度；用脚投票；地方政府
　　中图分类号：F810.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0136-03
　　引言
　　“财政竞争”这个概念最早来源于蒂博特（Tiebout Charles）于1956年发表的《地方支出的纯理论》一文，蒂博特提出了“用脚投票”理论，认为在各辖区的税负和公共产品提供水平存在差异时，各地居民可以通过“用脚投票”的方式来选择增加能够自身福利的地方政府，而地方政府认为吸引居民到本辖区定居能够增加本辖区的税源，从而纷纷降低税负，提供充足的公共产品，这就为地方政府的财政竞争提供了依据。
　　该理论认为地方政府的财政竞争能够增进社会福利，同时也为建立“服务型”政府提供了理论依据。然而蒂博特的财政竞争模型是建立在一系列的假设之上的：人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等。这些假设条件十分“苛刻”，有些条件在现实经济社会中是很难满足的，比如户籍制度限制了人口的自由流动，公共产品的非排他性使某个辖区政府提供的公共物品和服务具有外溢性。此外，在不同的国家，受到自然条件、历史文化和制度差异的影响，也会使某些假设条件在一些国家满足，在另一些国家不能得到满足，这就会出现蒂博特财政竞争模型的结果难以实现，甚至扭曲，不但不能提高社会福利，反而带来了负面效应。本文将通过对中国的财政竞争状况的描述，并结合中国的实际情况，分析其存在的问题及产生的制度因素。
　　一、中国地方政府间财政竞争的特点
　　从上面的蒂博特财政竞争理论中可以看出，财政竞争的形式包括了两方面：一是税收竞争，税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施税收优惠以及其他方式争夺经济资源；二是支出竞争则是指：一方面，地方政府通过加大经济性支出（基础设施建设等）增加并引导资本向本地聚集直接刺激地方经济的发展，另一方面地方政府可以加大社会性支出（医疗、教育等），提供高质量高水平的公共服务，提高本地区劳动力素质，并吸引人力资本向本地区聚集。然而，在中国地方政府的财政竞争中也表现出自身的特点：在税收和经济性支出上表现出了过度竞争，而在社会性支出上，地方政府表现得很被动，阻碍了中国政府向服务型政府的转变。
　　1.各地方政府在制度内外同时展开税收竞争。中国地方政府间税收竞争形式主要有两种：一种是制度内税收竞争，地方政府利用税收制度上明确规定的税收优惠政策手段进行的税收竞争，由于中国的税收权限相对集中，地方政府展开税收竞争的空间相对有限，只能通过中央政府审批获得一些区域税收优惠政策，地方政府为了获得这些税收优惠政策便展开了新的竞争——加大当地基础设施建设、设立开发区，争相向中央政府寻求优惠政策等。以国家级经济技术开发区为例，中央政府给予国家级技术开发区一系列的优惠政策，其中最重要的就是税收优惠。近几年来各地方开始申报国家级技术开发区，2000年全国共有43个，到2012年5月底增至132个，平均每年大约增加8个，而目前平均每个省份（直辖市）有4个；此外还存在各种各样的制度外税收竞争现象。
　　2.各地方政府在经济性财政支出上展开激烈竞争。由于用于经济性支出直接作用于市场经济，能对经济起到直接的刺激和拉动作用，而社会性支出则是注重提高劳动力的整体素质，只能间接促进经济增长，而且时间较长，也就是说经济性支出要比用于社会性支出对促进经济发展见效快。同时地方政府具有短视性，为了得到上级政府的嘉许或者提高政绩，将有限的财政资金很大一部分用来投资建设。2007年中国经济性财政支出占全部财政支出的比重为25.3%，而早在20世纪90年代西方中等收入国家的经济性财政支出就已经降到了20%，高收入国家的经济性财政支出比重更低为14%，可见，中国目前在经济性财政支出占全部财政支出的比重仍然很高，也说明了在经济性财政支出上仍然存在较为激烈的竞争。
　　3.各地方政府在社会性财政支出上缺乏竞争。Demurger、Keen等通过分析认为，相互独立的地方政府之间财政竞争极有可能导致对基础设施建设的公共投入明显多于对其他公共品的投入；乔宝云等（2005）以小学义务教育为例，指出中国地方政府间财政竞争，导致了地方政府教育经费投入的不足，验证了地区间财政竞争对社会福利的影响结果及其影响机制。由于对地方政府的绩效考核制度不完善，以短期内经济增长为主要考核指标，而且地方政府官员的任职是流动的，使得地方官员具有短期性，所以在地方政府官员任职期间都只会努力进行见效快的经济性投资建设，而不愿意进行见效期长的公共服务（教育、医疗等）投资，所以各地政府在社会性财政支出上表现得非常被动。在这种情况下，中央政府必须承担公共服务的提供主体，来实现公共服务均等化，但是中央政府的财力也是有限的，所以就出现了中央政府硬性要求地方政府承担配套资金的现象。由于地方政府的财力不足，又注重经济建设，因此在社会性财政支出上十分被动，缺乏竞争动力。
　　二、中国地方政府间的财政竞争对区域经济的影响
　　当前中国地方政府间这种在税收和经济性财政支出上的过度竞争和在社会性财政支出上缺乏竞争的现状，不但不会促进地方经济发展，增进社会福利，反而造成了负面的影响。
　　1.地方财政竞争使地区经济差距进一步扩大。累积循环因果理论认为，社会经济发展过程中，各因素之间存在着循环累积的因果关系，当某一社会经济因素A发生变化，会引起另一因素B的变化，而因素B的变化，反过来又强化了因素A的原来的变化……最终导致社会经济沿着最初因素A变化的方向发展形成累积性的循环发展趋势。 　　地方财政竞争力就相当于因素A，是原始变量，由于发达地区的财政竞争力较强，市场较成熟，地方政府应尽量避免干预，所以地方政府有足够的财政资金用于社保支出、医疗卫生支出、教育支出、科技创新支出和文化支出等，就如前文分析的，这些社会性财政支出将促进产业优化升级，提高生产效率，促进当地经济可持续发展，从而当地财政竞争力进一步加强……相反，欠发达地区的财政竞争力较弱，地方政府又注重短期的经济建设支出，导致财政支出结构不合理，产业结构存在问题，生产率较低，当地经济发展速度滞后，从而当地财政竞争力更弱……这就形成了两种逐渐走向两极的循环当中，从而进一步拉大了区域间的差距。
　　2.恶性竞争造成了大量重复建设，地方产业结构雷同。各级地方政府在积极发展本地经济的同时忽略本地经济发展水平，脱离实际，大量投资于兴建工业园、开发区、大学城、市政设施、园区开发等项目。恶性比拼与过度竞争，使得地区资源利用效率低下，造成资源浪费。在追求地方经济发展的过程中，地方政府官员不尊重经济发展规律，没有充分认识到自身的比较优势，盲目效仿，跟随其他竞争地区的产业结构，这不仅造成各地区产业趋同化现象严重，也导致各地方政府间协作与优势互补的效益低下，最终会给整个国家经济发展带来消极影响。
　　3.地方政府无序竞争不利地方经济的长远发展。根据新经济增长理论，人力资本才是促进经济持续不断增长的永久力量，资本只能在短期内促进经济增长，当经济达到一定水平时，将处于稳定状态，即经济增长为零。而优质高水平的公共服务能够提高劳动力技能、提高生产率水平，进而增加人力资本，促进经济发展方式的转变，加快产业升级，能够长期地促进经济不断增长。而经济性支出相当于资本，只能在短时期内促进经济的一时增长。然而越演越烈的地方政府的财政竞争表现出来的重经济性投资建设而轻社会福利等公共服务投资的特点，势必会使地方政府不顾环境的承载能力、公共服务水平和公民素质等长期影响经济发展的因素，只顾眼前利益，以牺牲未来发展能力为代价，发展高污染、高耗能等投资小、见效快的传统产业，以此拉动当地GDP的增长，这种发展方式不利于当地经济的长久持续发展。
　　三、导致中国财政竞争现状的制度因素
　　制度往往是单位主体乃至社会运作状况的深层因素，为此，本文分析导致中国地方政府财政竞争的制度因素，剖析根本原因，为改善财政竞争状况寻找突破口。
　　1.中央与地方政府的代理关系。随着分税制的不断推进和完善，中国中央政府和地方政府之间的权责关系逐步划清，地方政府在一定程度上成为独立主体，需要承担一定的责任。但是这种独立性不如美国地方与联邦政府之间的独立性强，在中国地方政府不允许发债，需有中央政府统一转发或代发，在地方政府无力偿还债务时，中央政府将会为其“兜底”。因此，中央与地方政府之间的代理关系使地方政府没有破产的压力，各个地方政府在财政预算支出竞争上也就没有后顾之忧，促使地方政府间过度竞争。
　　2.户籍制度。户籍制度限制了人口在区域间的自由流动。中国的财政竞争并没有达到蒂布特模型中所论述西方国家财政竞争所产生的结果——各地方政府竞相提供高水平、高质量的公共服务，这是因为中国的一些特定的制度不满足蒂布特模型的假设，人口在辖区间自由流动是蒂布特模型的前提假设。然而目前中国的户籍管理制度限制了居民在区域间的自由流动，在中国地方政府提供公共服务的能力本来就有限，在提供公共服务数量不足的情况下只好以是否具有本地户籍为标准来判断是否给予公共服务，不平等地对待具有本地户籍和外来人口，公共物品的不足更加限制了人口的流动，因此，对于地方政府，即使不提供高水平的公共服务也能留住纳税人，这也就导致了地方政府在社会性财政支出上被动、消极的局面。通过改革住房制度、户籍制度、社会保障等制度，逐步解除其对要素流动的约束，更好地发挥公民“用脚投票”的偏好表露机制，促使地方政府加大对公共服务提供的积极性，为区域经济的持续长久发展做准备。
　　3.政绩考核制度。以GDP为核心的政绩考核制度使地方财政竞争重经济性支出而轻社会性支出。由于对地方政府的绩效考核制度不完善，以短期内经济增长为主要考核指标，而且地方政府官员的任职是流动的，使得地方官员具有短视性，过于注重经济性财政支出对经济的刺激作用，因为这种刺激作用在短期内就能见效，而社会性财政支出对经济的影响有很长的滞后性，与官员任职的流动性是相悖的，因此各地政府在经济性财政支出上展开了激烈的竞争，虽然区域竞争会刺激经济增长，但这种方式的增长会以透支性刺激为代价，终会耗尽增长潜力并且无法持续支付这种刺激成本。如果地方政府官员的任职是稳定的，或者官员晋升博弈机制的因素影响，各地区地方政府将从激烈的对抗性竞争走向合作性竞争，不仅可以有效地巩固本地区的竞争优势，也可以避免地方政府制定地区性社会经济政策的盲目性，减少资源浪费，有利于一个区域乃至全国统一市场的形成（张强，2009）。
　　为此，本文认为应该从三方面来缓解地方政府的恶性财政竞争现象，一是使地方政府成为真正的主体，自享收益、自担风险，坚决杜绝中央政府为地方政府“财政兜底”；二是改革户籍制度，取消公共服务与户籍挂钩，使不同地域的居民能够自由流动，实现用脚投票的权力；三是完善政绩考核制度，建立一个综合性、长期性的绩效考核标准。
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　　[责任编辑 安世友]
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