农村土地综合整治规划中不确定性分析
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作者: 王静
摘 要：在分析农村土地综合整治规划中的不确定性来源、特点及其对决策的影响基础上，提出降低不确定性的方法。农村土地综合整治规划中的不确定主要农村土地综合整治规划要素的不确定和社会经济环境信息的不确定引起的，这些不确定性具有客观性、传递性、累积性，对决策会产生较大的干扰，但是可以通过使用基于情景分析的预测方法、多方协作的方式以及广泛开展公众参与等方法来降低不碇定性。
关键词：土地综合整治；规划；不确定性；农村
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）30-0016-03
土地综合整治涉及土地整理、城乡建设、产业布局，其根本目的是统筹城乡，解决城镇化发展过程中对土地的需求。南京为加快推进 “全域统筹、一体发展”进程，以镇街为单位建设一批统筹城乡发展先导区，通过先行先试、实践探索，创新发展体制机制。试点工作必须坚持“规划引领、整体推进”，制定试点镇街城乡总体规划、土地利用规划和土地综合整理规划[1]。
农村土地综合整治规划是在经济发展计划的指导下，对农用地整治、土地开发、农民居民点和工矿用地复垦等进行统筹合理的安排。然而农村土地综合整治规划中具有较多的不确定性，其来源对区域社会经济环境的作用不是单一的，而是多种效应共同发生、相互迭加和交织在一起，对社会、经济、生态环境所有组分均产生影响[2]。同时，农村土地综合整治规划方案以及社会、经济、环境信息在客观上存在着不确定因素，必然会影响农村土地综合整治规划的预测结果和评价结论，因此很有必要对农村土地综合整治规划中存在的不确定因素进行分析并提出相应的措施。
一、农村土地综合整治规划定位
农村土地综合整治规划以促进农业现代化和城乡一体化发展为导向，以加快城乡统筹发展，改善农村生产生活条件为首要目标，以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，在土地整治潜力分析的基础上，对全镇土地综合整治活动进行统筹安排，为合理利用城乡建设用地增减挂钩政策和万顷良田建设、农村建设用地整治平台，推进新农村建设和城乡一体化发展提供依据，为联系土地利用总体规划、城镇规划、农业规划及其他相关规划搭建桥梁，为推进农村土地管理制度改革奠定基础；积极探索新形势下镇（街）级土地综合整治规划的编制思路、技术方法和实施机制。农村土地综合整治规划将土地综合整治、农民集中区建设、农业工程、农田水利道路建设、村庄环境整治等项目“五位一体”综合推进。
二、农村土地综合整治规划中不确定性的来源
农村土地综合整治规划中的不确定性主要包括农村土地综合整治规划方案的不确定、社会经济环境信息的不确定、社会经济环境影响程度的不确定。
（一）农村土地综合整治规划要素的不确定
农村土地综合整治规划方案的不确定首先是指土地利用结构不确定。农村土地综合整治规划方案中的土地利用类型是根据区域城镇、农村社会经济发展定位进行调整的，而城镇、农村发展定位受区域社会经济发展规划和政策等因素不确定的因素的制约。如果在规划期内，规划区域的产业结构发生重大调整，或者国家政策发生变化，规划中确定的用地类型就有可能随之发生变化，这时就要根据实际情况调整用地结构。可见，农村土地综合整治规划是一连续过程，其规划目标和规划方案应据规划的实施信息反馈和社会经济环境的变化不断地调整和修改。
其次，农村土地综合整治规划方案的不确定还包括农村土地综合整治规划中用地规模、整治规模的不确定。用地规模和整治规模的各个环境经济因素通常都存在不确定性，例如，单位面积的土地，其经济投入与产出等都不是确定的值，而是存在一定的变化范围；由于当前土地整治的资金大都来源于土地出让，而土地出让收益的多寡以及时序不确定性影响到整治规模的确定。农村土地综合整治规划方案确定时往往通过种种方式将各种不确定因素确定化，例如，对各个参数针对其变化范围取平均值或中值，然后建立相应的具有确定形式的模型，通过模型求解得出的解对于决策者来说仅仅是一个决策点，这种模型的解仅对系统的某种特殊的确定情况是有效的，而事实上系统处于这种确定状态的机率是极其微小的。这样，即使使用先进的随机优化模型、模糊优化模型、区间数优化模型和熵技术等不确定性分析模型也无法完全克服这类困难。
再次，农村土地综合整治规划中的空间布局方案也存在不确定性。如规划中农村居民点的复垦、建新安置区的地点等选择，一般只有意向性的判断，而实际操作需要根据建设项目所在地区的社会经济发展、资源开发的需要，选择对当地社会经济发展影响最佳布局方案。因此，农村土地综合整治规划这一阶段无法准确确定农用地整理、居民点工矿复垦等、建设安置区和留用区的具体位置，各类用地空间布局具有不确定性。
此外，农村土地综合整治规划方案的不确定还包括重点建设项目及其建设方案的不确定。这里所说的建设方案是指建设项目新建、改建或是扩建，主要体现在改扩建方式中利用废弃地还是新占农用地的不确定。
（二）社会经济环境信息的不确定
1.选取的数据没有代表性
由于其涉及的地理范围较大，农村土地综合整治规划很难将所有的社会、经济、生态环境现状面面俱到地介绍清楚，这就需要选择不论是在时间上还是在地理空间分布上都具有代表性的信息，这样才能将评价区域的典型社会、经济、环境特征及在地理空间上分布的差异介绍清楚，能将主要的问题分析透彻。
2.社会经济环境信息的动态变化
农村土地综合整治规划过程中收集到的社会、经济、环境背景资料，大多数都是对目前或过去社会、经济、环境状况的介绍和分析，而分析评价一般也是以此为依据来进行预测、评价土地利用变化对社会、经济、环境产生的影响的，但是作为预测依据的社会、经济、环境背景是随着时间的推移在不断变化着的，势必会增加预测结果的不确定性。 3.潜在的环境敏感区的不确定性
潜在的环境敏感区是指在将来的规划中有可能被确定为自然保护区、风景名胜区、饮用水源地等环境敏感区的地方。按照可持续发展的观点，农村土地综合整治规划不仅要评价土地利用建设对现存环境敏感区的影响，同时也要考虑其对潜在环境敏感区的影响。潜在的环境敏感区的不确定性更大，不仅其确切位置、面积大小、功能分区情况尚不清楚，甚至于是否能够被确定为环境敏感区还有待商榷。
4.空间信息的不确定性
农村土地综合整治规划对空间信息的分析一般是利用大尺度空间分析软件如ArcGIS 来完成的。在进行分析之前首先要完成空间、地理、环境信息的采集与录入。使用空间数据描述空间实体，要对复杂的空间实体进行取舍、抽象和离散；在定位、采集、录入、储存、处理、分析和管理表达空间实体的空间数据时，常常不宜明确地将空间实体分类，不得不从中抽取重要的特性来表达确定或不确定的现实实体，用确定的模型或规则描述空间实体，但是纯几何意义上的点、线和面在现实世界中并不存在，所以数据采样只是一种近似描述，所获信息不可能穷尽现实世界的全部，其准确性也同时会受到传感器和数学模型等设备技术因素的影响。而且，获取的信息在被导入计算机系统并用于空间分析决策的过程中，又被部分舍弃或删除。同时，获取大量空间数据的真值并不容易，甚至有些空间数据的严格或绝对意义上的真假往往并不存在。所以，空间信息系统中实体的位置和属性信息与现实实体存在差异，即空间数据常常具有不确定性。
（三）社会经济环境影响程度的不确定
农村土地综合整治规划方案的不确定，导致土地整治对社会经济环境产生的影响程度的不确定。首先是土地利用结构变化引起的社会经济环境影响程度的不确定性。由于农村土地综合整治规划的范围很大，社会经济环境信息很难在图上表达清楚，特别是一些重要的环境敏感区域，如自然保护区、风景名胜区、文物古迹等，这些环境敏感区域在图纸上表示也许只是一个点，不能准确地表示出其实际范围，更无法判断自然保护区核心区、缓冲区、试验区的划分范围，也不能确定文物保护单位的保护范围和建设控制地带，然而这些因素却往往直接决定着土地利用结构变化对环境的影响程度。
其次，用地类型的调整、建设方式的变更也会改变土地利用对社会经济环境影响的程度。从生态角度看，不同的地类对生态服务功能和价值差异较大，如林地远大于耕地，农用地远大于建设用地；不同的建设方式因其占地面积的多少和施工方式的不同，对环境产生的影响程度也大相径庭，如交通道路建设时，规划中将平原地区的六车道高速公路调整成三级公路，则每公里要减少占地5 hm2左右，这自然就会减少对地表植被的破坏，降低水土的流失量。同样，安排工矿用地时利用废弃地与占用耕地等新建工业园区，对土地资源、生态环境等产生的影响程度也相差很大。
三、不确定性的特点及其对决策的影响
（一）不确定性的特点
基于以上分析，农村土地综合整治规划的不确定性存在着客观性、传递性、累积性和可降低性等特点。任何一个农村土地综合整治规划都在客观上存在着上述不确定性的因素，因此具有客观性；规划方案的不确定性会导致影响程度的不确定性，因此不确定性具有传递性；各个环节均存在不确定性，必然会导致最终的减缓措施、结论的不确定，因此具有累积性；不确定性虽然是客观存在的，但是可以通过一系列的方法来降低不确定性对评价结果的影响，故其还具有可降低性。
（二）不确定性对决策的影响
不确定信息可以分为来源于错误信息和来源于低精度信息两种，这两种信息导致规划方案的不确定，尤其是方案结论的不确定，给决策者带来了很大的干扰，但两者带来的干扰也存在差异。错误信息会导致不正确的评价结果，低精度信息会给出模糊的结论。错误的社会经济环境背景、预测影响能够导致错误的结论，如方案A 被错误的预测为比方案B 具有较小的负面影响，因此方案A 被选作推荐方案，这样决策者可能会选取错误的方案。而模糊的结论则会降低结论的明确性，如方案A 和B 均被预测为具有轻度负面影响，但是“方案A 对生态环境产生的负面影响是方案B 的1/2”的说法对于决策者更明确，更易于选择。
四、降低不确定性的方法
（一）使用基于情景分析的预测方法
情景分析法通过设定一系列情景，进而对比分析各情景下的人类行为和相应的环境状况，来评价不同情景下的社会经济环境影响，分析区域内不同时段、不同组合的人类行为对环境影响的贡献。情景分析法可用于农村土地综合整治规划，该方法将规划方案实施前后、不同时间和条件下的社会经济环境状况，按时间序列进行描绘，然而该方法只是建立一套进行农村土地综合整治规划的框架，分析每一情景下的社会经济环境影响还须依赖于其他一些更为具体的评价方法，需要与其他评价方法结合使用，如环境预测方法、数学模型法、矩阵法或GIS 等。
（二）以多方协作的方式开展工作
农村土地综合整治规划不仅涉及到土地利用问题，还要包括城市规划、社会、经济、农林、交通、水利等多方面的问题，因此仅依靠国土资源部门单方面的力量很难将农村土地综合整治规划工作做得十分完美。需要评价单位能够积极挖掘社会力量，特别是规划区域有关环保、生态、农林、文物、旅游、测绘、交通、水利等方面的科研机构以及相关政府部门，以多方协作的方式联合多个部门共同开展评价工作，才能发挥各部门的优势，避免由单方完成评价工作带来的片面性。
（三）广泛开展公众参与
通过开展公众参与，可以使规划区域的相关部门及个人了解到土地整治实施过程中对周围社会经济环境及人群可能产生的有利和不利影响，促进他们关注土地整治，结合实际情况提出建议和补充。在对象上，公众参与不仅要包括专家学者，还要包括环境保护、林农林、交通、水利等相关部门，更要包括科研机构及非政府组织以及农民个人等。在时间上，公众参与应贯穿整个规划方案编制与实施的全过程。在方式上，既可以采用信函调查，也可召开听证会、论证会，还可以通过网站、报纸等媒体形式发布相关信息，这样才能随时发现问题，保证提出的环境保护减缓措施及建议更加合理。
五、结语
农村土地综合整治规划中的不确定性主要来自农村土地综合整治要素的不确定和社会环境环境信息的不确定，具有客观性、传递性、累积性和可降低性，对决策者存在着较大的干扰，但是可以通过使用基于情景分析的预测方法、多方协作的方式以及广泛开展公众参与等方法来降低。
参考文献：
[1] 南京市统筹城乡发展试点镇街农村综合整治示范片区建设实施意见（宁委办发[2012]26号）[Z].
[2] 吴克宁，栗滢超，陈伟强，徐国威.关于土地利用总体规划环境影响评价的思考[J].资源·产业，2005，（6）：39-88.
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