北京城市规划体系新构想

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　　随着国民经济和社会发展计划改为规划，与城市总体规划、土地利用总体规划一起进入了城市规划编制的“三国时代”。自2004年起，北京市城市总体规划、“十一五”经济社会发展规划及土地利用总体规划陆续启动，作为特大型城市的三个中长期规划，在同一时间段大范围进行编制，对理论界长期存在的规划体系定位问题是一次强有力的实践。本文在深入分析存在的问题基础上，提出了――
　　
　　
　　规划编制存在五大问题
　　
　　从这一轮三个规划的编制来看，主要存在如下问题：
　　
　　一是规划法律上存在空白，规划的地位不明确。目前我国还没有一部规范国家各类规划关系以及规划主体、客体行为的法规。经济和社会规划已经编制了十一个五年计划和规划，形成了比较成熟的国家、市、区县自上而下和自下而上相结合的规划编制和实施体系，是经过人民代表大会审议的规划，法律层级最高；城市规划编制主要依据是1989年国家颁布的《城市规划法》和北京市1992年颁布的《城市规划条例》，规划编制的内容和程序规范的时间最早，需经过国务院批准实施；土地规划编制主要依据是1998年国家颁布的《土地管理法》，随着土地调控作用的加强，编制的内容正在拓宽，编制的程序逐步规范，需报国土资源部批准。三个规划的编制和实施都有正式的法律依据，但是涉及到三个规划的关系只在有关条文中不系统地提到，从现有的法律条文看，经济社会发展规划应当统领各类发展规划，是各类规划编制和实施的重要依据，但是，在实际操作过程中经济社会规划受规划年限、规划内容等的限制，难以对城市规划和土地规划起到真正的指导作用。相反，城市规划和土地规划因为缺乏经济和社会规划的强有力的支持，编制和实施过程中存在的问题正在逐步显露出来。2005年，国家发改委经多年努力制定的《规划编制条例》因各种原因没有出台，以国务院文件下发的国发33号文件只是规定了经济社会规划的要求，没有涉及三个规划之间的关系，因此，三个规划自成体系的局面还将维持一段时期。
　　
　　二是编制起始年限不规范，规划难以有效融合。这一轮规划工作，按城市总体规划、经济社会规划、土地利用规划依次进行，城市总体规划提前一年得到国务院批复，经济社会规划、土地利用规划在实际工作中要落实城市总体规划。从规划的年限来看，城市规划和土地规划的规划年限没有统一规定，规划的年限根据城市实际发展情况适时修改。此轮均为15年。而经济和社会发展规划，五年编制一次较为规范，但五年的规划年限造成事实上难以成为其他两个规划的指导依据。因此，为解决这个问题，在此次城市规划修编之初，市发改委承担了经济发展和产业布局、社会发展、京津冀区域协调发展三个课题，市规划委最后根据这些课题研究对北京市未来十五年的经济和社会发展做了全面的规划，原来的“十五”计划和新研究编制的“十一五”规划因为时间原因事实上没有成为其重要依据。
　　
　　三是规划内容相互渗透，存在明显交叉。三个规划的最终目的是对城市的未来发展做出规划，从规划的内容来看，经济社会规划涵盖了经济、社会、城乡建设、土地利用等各方面内容，把空间约束纳入了规划视野，重点是对一些关系经济和社会发展全局的一些重大问题做出回答；城市总体规划明确了城市的性质、规模、发展目标，加大了经济发展、产业结构、社会公共服务及基础设施的空间布局力度，从内容上有覆盖经济社会规划的倾向；土地利用总体规划按用地行业提出了用地目标和措施，也涵盖了城市发展与建设的各个方面，但在城市功能分区上没有超出经济社会、城市规划的深度。三个规划内容在经济社会发展总体目标、产业发展及布局、城市空间发展布局等地方交叉重叠比较多，编制过程中由于部门编制的原因还存在不衔接的地方，难免造成单一向度思维下的管理重复、空白甚至相持不下。
　　
　　四是规划空间约束功能不够，导致可操作性不强。在“十一五”经济和社会发展规划中，首次提出了有序推进市域开发，对全市区域分别实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，初步划定了四类开发的区域和发展方向。城市规划和土地规划没有依据这个重要的空间区划进一步开展相关工作。城市规划提出将北京城划分为中心城次区域、东部次区域、西部次区域、山区次区域，并粗线条规划了发展方向。土地规划只是按照首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、城市生态涵养发展区进行了空间划分，其深度没有超出经济社会规划。三个规划三种分法，分属不同的管理体系，虽有不同的出发点和侧重点，但在实际操作过程中会抵消规划的作用，影响规划功能的发挥。
　　
　　五是重要内容的概念和标准不同，影响规划的统一性。城市规划对建设用地提出到2020年为1650平方公里，土地规划对市域建设用地总量到2010年控制在3500平方公里以内。两方执行的都是国家标准，在实际操作过程中，其他部门和市场主体难以准确理解和执行。
　　
　　规划体系的新构想
　　
　　形象地看，三个规划如同建造一栋大厦的不同过程，城市规划、土地规划是描绘施工图纸，经济社会规划是建造过程。从规划的属性来看，城市规划和土地规划具有不可扩张性、可控制性、可操作性，是对城市空间扩展静态的界定，是城市发展的“硬件”，需要坚定有序、务实。经济社会发展规划是实际的发展内容的界定，是动态的城市发展过程，是城市发展的“软件”，强调发散理论的应用。三个规划的编制工作正在由封闭走向开放，都在试图以各种方式弥补以往的薄弱环节，努力向外延伸与渗透，在规划内容上力求适应城市发展的变化，迈出了改革的步伐。但是，对于北京这样一个特大型首都城市，规划体系存在的问题使目前的现状急需得到改善。总结这一轮北京三个规划编制工作经验，考虑城市规划的发展趋势，应该从更高的层面来谋划规划的长远发展。
　　
　　首先需要制定一个长远的总体规划。在明确城市发展性质、定位的基础上，对今后50年到100年全市经济社会发展目标、全市功能分区、开发秩序等事项作出永久性规划。这个规划具有战略性、长远性，统领其他各类规划，在市政府领导下、由市发改委、市国土局、市规划委共同编制实施。
　　
　　其次，编制时间相对长远的城市规划和关系城市发展命脉的专项规划。城市规划应当依据国土规划，综合部署城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，从城市空间形态和环境质量出发，规定城市主要建设标准和定额指标，保证城市形态设计和空间景观布局等城市规划的生命所在。规划年限为20年，由市规划委在建设部和市政府领导下组织编制和实施。此外，以国土规划和城市规划为依据，编制城市综合交通、水资源、绿地系统、能源等关系城市发展命脉的专项规划，保证城市的长远健康发展，规划年限一般为20年，由相关专业职能部门在市政府领导下组织编制。
　　
　　第三，经济社会规划主要从资源配置、调节运行和政策调整等方面来回答怎样发展这座城市。要明确政府的职责，引导社会主体行为，把政府的战略意图融入具体的产业、科技、社会事业等领域的发展和普通市民的生活层面，并落实到空间布局，规划年限为5年，由市发改委在国家发改委和市政府领导下组织编制实施。
　　
　　因此，北京市战略层面上规划体系可以设想为：
　　50年到100年国土总体规划──20年城市规划（包括20年关系城市发展命脉的专项规划）──5年经济社会规划。长远规划注重静态目标，中期规划注重动态实施。这一规划体系的战略设想以经济社会发展目标、国土功能分区、土地开发秩序为龙头，以城市发展标准和建设总量为约束，以经济社会发展动态实施为落脚点，实现城市总体长远发展。当然，三个规划的制定过程和编制内容肯定要综合全市各个方面的情况，要求全市相关职能部门参与，集中社会各个方面的智慧。

　　
　　规划工作三点建议
　　
　　从战略层面规划城市规划体系，涉及到相关部门的切身利益，需要取得广泛的共识，需要取得国家的支持，是一个循序渐进的过程。但是，在实际工作中，需要加强规划的基础工作，积累规划体制改革的经验，为逐步实现规划体制改革的最终目标打好基础。当前可在以下方面加大工作力度。
　　
　　一是开展“三规合一”试点工作。虽然国家的《规划编制条例》没有出台，三个规划仍属不同的管理体系，但在国家层面，由国家发改委组织了江苏苏州市、浙江宁波市、四川宜宾市、广西钦州市、辽宁庄河市和福建安溪县六个市县的规划体制改革试点工作，在规划体制改革方面迈出了可喜的第一步，节约了规划编制的成本，提高了规划的效率，有力地推进了“三规合一”的进程。在北京区县实际规划工作中，已经出现了“三规合一”的发展趋势，如北京经济技术开发区的中长期发展规划统一为亦庄新城发展规划；延庆县的三个规划就在县委县政府的统一领导下进行，虽然仍表现为三种形式，但编制的过程、编制的基础和编制的内容基本上是统一的；目前正在编制的11个新城发展规划从编制内容和编制程序上也逐步体现了“三规合一”的要求。如果政府从战略层面上及时推进区县和乡镇的规划体制改革工作，明确三个规划之间的关系，北京城市的规划体制改革工作将在城市规划、经济社会规划内容得到国家层面的肯定之后继续得到较快的发展。
　　
　　二是规范专项规划管理。目前专项规划多、乱且管理不到位也是导致规划体系紊乱的主要原因，突出表现在专项规划编制的随意性和部门化。专项规划编制的随意性表现在一些部门可在需要的时候积极争取编制规划，不需要的时候相互推卸，这种规划往往缺乏正常的协调机制。专项规划编制的部门性表现在规划内容放在本部门或本系统问题的解决上，对一些需要若干部门分工协作编制的规划，往往纠缠于本部门的职责或利益，相互掣肘，难以达成共识。专项规划管理的这种状况既影响了规划的严肃性，也直接导致了规划协调不够，质量不高，实施难以保障。下一步应该尽快研究起草《北京市市级专项规划管理办法》，建立全市范围内市级专项规划统一立项、统一发布的制度，达到全市经济社会发展规划真正统一管理，其功能和作用充分发挥的目的。
　　协同编制近期专项建设规划。目前市发改委与市规划委都在编制近期专项建设规划。近期专项建设规划是以本市国民经济和社会某一特定领域或行业为对象编制的建设规划，规划年限一般为三年或五年，编制这样的规划有利于实现以单体项目引导资金投入，向以规划行业、区域项目引导资金投入转变，有利于建设中长期规划、近期建设规划、年度计划为一体的较为完善科学的规划体系。编制近期专项建设规划当前亟需要做的工作是加大规划编制协作力度。协作不只限于部门合作，如提供研究报告和征求部门意见，由于每个规划涉及面广，情况发展变化快，协作的深度和准确度都存在一定问题。合作的模式应该再深入一个层次，充分吸收相关部门的业务骨干集中一段时间参加起草小组，真正融入每个部门长期的积累和最新的研究，较好地发挥部门联动的作用，为下一轮大规模的总体规划编制打下基础。
　　
　　三是加强社会公众监督。规划的目的最终是为了规划的执行，规划执行最有效的手段就是加强社会公众的监督。目前规划因为种种原因，造成社会公众对规划的监督不够，规划调整的随意性比较大。需要规划的制定部门及时公布规划的内容，及时披露规划的进展信息，特别需要指出的是要转变政府职能，置政府的规划于市民和各类市场主体的监督之下，这样制订出来的规划才能起到真正的作用，才能有效发挥规划的功能。这方面北京市还需要做很多的工作。
　　
　　（作者单位：北京市发展和改革委员会发展规划处）

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