我国地方政府“土地财政”问题浅析

来源:用户上传      作者: 蔡佳红 胡琳

　　【摘要】房地产价格的不断上涨，地方政府土地出让金收入的持续增加，引起了社会对“土地财政”行为的关注。本文将从现实情况出发，分析“土地财政”形成的原因，并从解决当前地方政府对“土地财政”过度依赖的角度，提出相应的政策建议。
　　【关键词】土地财政 分税制
　　土地财政是指我国地方政府为追求财政收益，利用现存制度安排和政策工具，通过操控土地供需获取大量税费的一种行为模式。其收入一般包括：土地相关税收收入和土地相关非税收入，主要指土地出让金。
　　一　“土地财政”的现状
　　近年来，我国地方政府对土地财政的依赖不断增强，土地出让金的规模急剧膨胀。据统计，2001～2003年，我国土地出让金收入合计约为9100亿元；2004年受宏观经济环境，即流动性过剩影响，对房地产的投资快速增加，土地出让金占地方财政收入比重达到了47%。2005年，为抑制对房地产的过热投资，中央实行收紧地根的政策，受政策影响土地出让金收入占地方财政收入比重下降了十多个百分点。虽然，中央一直致力于控制土地的不合理出让，但是土地出让的高收益诱发地方政府不断扩大土地出让规模，　其结果就是2005～2007年的土地出让金收入直线上升。2008年，受全球金融危机的影响，土地出让金收入减少了2625亿元。2009年，经济形势较2008年有所好转，土地出让金收入增加，达到了15910.2亿元，占地方政府财政收入比重达到48.83%。2010年土地出让金收入进一步大幅度上涨，达到了地方财政收入的69.43%。
　　二　“土地财政”产生的原因
　　那么，是什么原因导致地方政府热衷于与土地有关的财政行为？从现有研究出发，本文将其归纳为以下三个方面：
　　1.“土地财政”产生的根本原因――分税制
　　1994年分税制改革的实施，形成了中央政府主导型的财政体制，税收收入大幅度向中央倾斜：其本级财政收入从1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.70%，之后虽然经历了几次波动，但总体呈上升趋势，在2000年之后稳定在52%-54%之间。相较之下，地方政府本级财政收入从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下，比重大幅度降低。此外，由于在改革中央与地方政府之间财政收入分配的过程中，并未对各级政府间的事权划分进行相应的改革，大量的基本公共服务被下放，基层政府承担着与其财力不相匹配的事权。据统计，中央政府的支出比重从1990年的32.57%下降到2009年的19.99%，而地方政府的支出比重则上升到了2009年的80.01%。在这种情况下，地方政府会以各种不同的方式实施“非正式”的收入自主权，借助预算外收入来补充财力缺口，尤其是归地方所有的土地出让金。
　　2．“土地财政”产生的直接原因――政绩考核制度
　　土地出让金是对未来若干年土地使用权的一次性收费，既可以在短期内大幅度增加地方的财政收入，又能为当地的GDP发展注入强大的动力。在我国实行以经济为中心的政绩考核制度下，GDP是当前评价地方政绩的基本标准，这种简单的政绩考核量化指标，导致地方政府官员具有追求利益最大化的行为动机。在政绩的诱导下，地方政府往往倾向于投资那些能够带来经济总量增长的项目。但是，财政资源总量是有限的，地方政府将大量的资金用于经济建设意味着其能用于民生等基础公共服务的支出在减少，随着人们对基础公共服务需求的增加，地方政府面临着发展社会与发展经济的双重压力。在这种情况下，地方政府就会热衷于实施“土地财政”，通过大量出让土地以谋求更多的收入来缓解财政支出压力。
　　3．“土地财政”产生的可能性――土地产权制度
　　我国法律规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在这种制度下，农业用地转化为城市非农用地的过程就变成：城市政府首先通过征用的方式，将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后再由城市政府将国有土地的使用权转让给城市土地使用者。由于农民与城市土地使用者的联系被现行法律所禁止，土地流转的过程必须以政府为中介。这使得城市地方政府成为了土地出让过程中的利益相关者。因此，当前的土地产权制度安排，为地方政府发展土地财政提供了政策土壤和动力机制。
　　三　政策建议
　　从某种程度上来说，我国现行的“土地财政”，同美国建国初期的土地财政政策类似：美国建国初期，政府面临着国家财政困难，于是通过一系列的土地法案将土地收归为国有，再将国有土地出售以获取土地的资产性收益。此后，美国土地财政收入经历了四个发展阶段：以土地出售为主的时期；财产税普遍征收的时期；土地财政向地方政府转移的时期；地方财政收入以财产税为主的时期。鉴于土地的特殊属性，以土地出售为主的“土地财政”只能起到暂时性的缓解作用，其与地方政府财政收入来源的稳定性与可持续性要求相背离。但是，从上文的分析中，我们可以知道以出售土地为主的“土地财政”的存在同我国当前实施的分税制具有紧密的联系，利弊共存，是历史发展的必然产物。因此，当前我们需要做的并不是彻底消灭“土地财政”，而是应该思考是否可以对其进行完善，使得其发展具有可持续性。
　　基于上文的分析，笔者认为要解决当前地方政府对“土地财政”的过度依赖，首先，对分税制进行调整与深化，完善和加强中央对地方政府的转移支付，赋予地方政府与其事权相匹配的财力；其次，借鉴美国土地财政收入的发展历程完善我国的“土地财政”。
　　参考文献
　　［1］蒋震、邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的［J］.宏观经济研究，2011.1
　　［2］黄小虎.解析土地财政［J］.中国税务，2011.1
　　［3］倪维一.中国地方政府“土地财政”问题研究［D］.辽宁师范大学，2010.4
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