“挂钩”：统筹城乡的新工具

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　　早在成都市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区之前,一项旨在促进农村土地节约集约利用,统筹城乡发展的土地管理政策就在成都开展了试点。
　　2005年10月,国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知(国土资发[2005]207号),在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作,这一新的尝试受到了社会各界的关注,也受到了地方的普遍欢迎。
　　而成都市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区之后,这项制度被寄予了更多的期望。
　　
　　“挂钩”的由来和实质
　　
　　“挂钩”是促进土地节约集约利用,统筹城乡发展的一项新的政策工具,也是解决当前保护耕地、保障发展双重压力的重要途径。其实质是通过农村建设用地的整理、迁移,实现城乡用地布局的调整和优化。
　　随着大量人口向城市集中,我国城镇在一定时期内还会扩大。因此也必然造成城镇住宅用地、各类基础设施的增加,也就是建设用地的增加。这是历史的必然。城镇化水平提高,农村人口向城镇聚集,农村居民点用地理当下降,这是理所当然的逻辑。然而近年来在我国城镇化水平大幅度提高,城镇建设用地面积大幅度增加的同时,农村居民点用地并没有像预期那样减少。
　　作为一个有着悠久农业生产传统的国家,我国农村广袤,农村居民点点多面广用地量大,粗放用地现象十分突出。调查显示,2004年,我国农村人口人均占有农村居民点用地为219.7平方米,远远高于国家关于村镇建设用地人均150平方米的规划上限。在闲置浪费、低效利用大量土地的同时,由于缺乏投入,农村基础公共设施非常紧缺,起码的公共卫生、医疗、环境条件得不到保障。
　　城镇的建设,倘若各地都把注意力放在外延扩大上,势必造成耕地保护形势和土地供求关系的进一步紧张。如果把农村过大的用地通过集中、整合,腾出一部分来,用于城镇化健康发展的用地需求,那么既能满足城镇化推进的需要,又能促进农村的发展。因为农村用地散、大、乱的现状,本身既不符合发展现代化农业的需要,也不利于村容村貌的改变和村庄环境的改善。
　　因此,不论是城市发展的需要,还是农村条件的改善,都需要我们考虑通过某种机制将城镇和农村在用地上挂起钩来。最终通过优化城乡土地结构和布局,推进土地集约节约利用,促进城乡统筹发展,让农民在政府的帮助下,共享城市化带来的繁荣。
　　
　　“挂钩”试点由此而来。其主要内容是,试点地区依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理。
　　
　　从严监管,保障试点稳步推进
　　
　　几乎每一项新的探索和改革,都会遇到各种各样,来自不同层面的不同的目光和声音。“挂钩”在受到地方欢迎的同时,也受到了一些部门和人士的质疑。主要是担心侵犯农民利益,甚至大拆大建引发社会矛盾。的确,近两年的实践,在取得初步成效的同时,也暴露出一些问题。个别试点地区还存在思想认识不统一、整体审批不完善、跟踪监管不到位等问题。一些地方对周转指标的关注度太高,期望值过大,某种程度上存在着“动机”不纯的倾向。
　　进一步严格监管,规范操作,成为挂钩试点顺利推进的保障。
　　出于这样的考虑,在出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》之后,2007年8月,国土资源部又下发了《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》。
　　通知在总结各地试点经验的基础上,进一步规范了挂钩试点工作。
　　首先,明确了挂钩试点工作的指导原则。即挂钩试点工作要坚持以改善农村生产和生活条件为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点,以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。要求各试点地区充分认识挂钩试点工作的重要意义,统一思想认识,严格规范管理,扭转片面追求周转指标规模等倾向,防止大拆大建、侵害农民权益等行为。
　　其次是重申了挂钩试点开展的几个关键环节。
　　关键之一,是突出规划的引导。严格控制挂钩试点的范围和规模,强化规划对挂钩试点工作的整体控制。要求各地按照现行土地利用总体规划的要求,统筹安排试点并合理组织试点项目区;要在土地利用总体规划的指导下,科学编制挂钩专项规划,合理布局项目建新区和拆旧区,避免城乡建设中的二次拆迁。要从严控制挂钩试点的范围,试点必须经部批准,未经批准不得擅自开展。各地不得随意扩大试点范围,不得擅自突破规划,不得突破周转指标规模,未经批准擅自开展挂钩试点,增加建设用地的,要追究责任,并相应扣减土地利用年度计划指标。
　　关键之二,是强化项目区整体审批。挂钩试点涉及的农用地和建设用地调整、互换、使用,要统一纳入项目区进行整体审批,实行行政区域和项目区双重管理,未经整体审批的项目区,不得使用挂钩周转指标。加强挂钩周转指标的全程跟踪管理,确保指标按时足额归还。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制,不得作为年度新增建设用地计划指标使用。
　　为了便于监管,挂钩试点政策的核心就是设立一个封闭的“项目区”。即依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块即拆旧地块,和拟用于农民安置和城镇建设的地块即建新地块共同组成建新拆旧项目区。通过拆旧建新和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少。也就是说,不论拆旧,还是建新,必须捆绑在一起作为一个整体项目区确定下来,不能“飘着”。挂钩所有的行为、所有的活动必须在这个项目区内封闭运行。
　　针对一些地方暴露出来的对指标过分关注的心态,该《通知》再次强调了挂钩周转指标的使用和管理。要求加强挂钩周转指标的全程跟踪管理,确保指标按时足额归还。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制,不得作为年度新增建设用地计划指标使用。同时要建立挂钩周转指标台账管理制度,全程跟踪挂钩周转指标的下达、使用和核定归还。建立并严格执行挂钩试点工作年度考核和验收制度。
　　事实上,周转指标是国土资源部门为了推进挂钩试点工作赋予地方的一个政策工具。既要拆旧,又要建新,就需要提供一定的周转指标。否则仅靠国家下达的用地计划指标,最后分到乡村建设的时候基本上所剩无几,很难拿出一块来搞农村的整合集中。但是这个指标最终要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。它有鲜明的特点,一方面要“专项使用”,只能用于项目区内“建新”,不能用来干别的。另一方面要“有借有还”,就像银行的贷款。
　　如果一旦将挂钩整理与片面追求用地指标结合起来,这项工作就完全改变了性质,甚至会出现为了多要指标,脱离实际,大拆农民房子、侵害农民利益的后果。这就严重背离了试点的初衷,失去了试点的意义,也扼杀了试点的生命。
　　此外,该《通知》还强调了对农民利益的保护。要求试点的开展要尊重农民意愿,切实保障农民合法权益。项目区选点布局要实行听证、论证,充分吸收当地农民和社会各界意见;项目区实施过程中,涉及农用地和建设用地调整、互换,以及集体土地征收,涉及农民补偿安置的,要实行公示。要循序渐进地推进挂钩试点工作,不得违背当地农民意愿,搞大拆大建,不符合农民意愿的,不得搞行政命令强行拆迁。要坚决防止盲目推进试点,搞政绩工程、形象工程,给当地农民带来不必要的经济负担。对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置,切实提高被拆迁农民的生活水平,保障其长远生计;要从实际出发,方便生产生活,使被拆迁农民真正享受到挂钩试点工作带来的实惠。建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益,要按一定比例返还农村,支持农村集体发展生产和经济。
　　这几个关键，实际上,就是要做到,“在农村建设用地问题上,不仅是减下来,稳得住,还要能发展。”也就是要让老百姓得到更多的利益,让老百姓满意。
　　这也是挂钩试点顺利推进的基本前提。

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