上海市行政审批制度改革的现状、问题与对策研究
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作者: 王琳琳
[摘 要]上海市的行政审批制度改革工作起步于2000年，至今已进行了7次行政审批改革，共取消和调整行政审批项目2964项。上海市始终坚持“重在制度创新，重在政府职能转变”，聚焦“建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的目标要求，进一步推行行政审批标准化管理，简化审批程序、提高审批效率和透明度，推动经济社会又好又快发展。本文首先总结上海市行政审批制度改革的现状，其次分析上海市行政审批制度改革存在的问题，最后针对问题提出深化上海市行政审批制度改革的对策建议。
[关键词]行政审批；制度；改革
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.068
行政审批，又称行政许可，是指行政主体根据公民、法人或者其他组织的申请，依法准予其从事一般法律禁止的某种活动而作出的行政处理决定[1]。行政审批是政府干预、调控、管理经济社会事务的一种重要手段，审批制度改革涉及市场经济、公共行政和行政法治等诸多领域。自2000年以来，上海市行政审批改革已进行过多次，取消和调整行政审批项目2964项，逐步理顺了政府与市场、政府与社会的关系，减少了政府对微观经济活动的直接干预，行政审批制度改革取得了明显的成效。
1 上海市行政审批制度改革的现状
总体来看，从改革至今，上海市通过开展专项清理、建立行政审批目录，推行并联审批、提升审批效能等多种手段先后进行了7次改革。
1.1 上海市行政审批制度改革的沿革与发展
改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步建立，上海市为了顺应市场经济发展的内在规律，逐步推动行政审批制度改革。从2000年上海市市建委先于中央进行行政审批改革开始，至今上海市先后对行政审批事项开展了7次集中的清理，共取消、调整行政审批事项2964项（见下表）。
由上表可知，上海市的行政审批制度改革比中央国务院的改革开展早，在改革初期进程推进存在很大难度，所以第一次改革时取消和调整项目较少。在2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组后，上海市行政审批改革力度明显加大。虽然改革次数少于中央，但就取消和调整项目的总数来看，上海市具有一定优势。
1.2 上海市行政审批制度改革的特点
当下上海市行政审批制度改革最大的特点为减量型改革，但为了更好地分析上海市行政审批制度改革的特点，本文根据上海市人民政府关于公布本市第三、四、五、六、七批取消和调整行政审批事项的通知进行汇编总计，制作取消和调整行政审批事项一览表，总结出上海市行政审批制度改革具有以下特点：
1.2.1 改革还处在攻坚区
由上表可知，在上海市的七次行政审批制度改革中，第二、四、七次取消和调整项目较多，改革力度较大。虽然数字多少，与改革的快慢、改革的效能没有必然而直接的联系。但从取消和调整的项目波动如此之大来看，眼下的行政审批改革还处在攻坚阶段，远未到决胜阶段，需要取消与调整的“项目主角”尚未登场，上海市行政审批制度仍然还在摸着石头过河。而且，随着改革进一步的深入，取消和下放的行政审批事项数量将趋于稳定。
1.2.2 推进经济类行政审批改革为重点
从上海市第七次行政审批改革中取消和调整的项目来看，取消和调整项目数量排名前六的部门是市交通港口局、市商务委、市建设交通委、市经济信息化委、市文广影视局和市发展改革委。由此可以看出，经济类部门占了绝大部分，社会管理和社会服务部门的改革较少，表明上海市不仅优先进行经济类行政审批改革，而且经济类改革一直是改革的重点，这与我国从计划经济向市场经济转轨的需要以及国家层面先经济后政治的改革思路有关。
1.2.3 改革开始向社会管理和社会服务部门倾斜
本文通过对上海市后五次行政审批制度改革部门取消和调整的项目统计发现，排名前十的部门分别是市交通港口局、市建设交通委、市绿化市容局、市政府外办、市商务委、市新闻出版局、市工商局、市质量技监局、市发展改革委和市规划国土资源局。这表明改革开始向社会管理和社会服务部门倾斜，这是行政审批改革的必然趋势。
2 上海市行政审批制度改革存在的问题
在中国，由于传统的计划经济体制的影响，行政审批已被日益广泛地运用于许多领域，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为一种国家管理的重要制度。上海市行政审批改革虽然取得了一系列的成就，但仍然存在一些问题。
2.1 改革推进速度慢
虽然上海市行政审批改革从2000年就已开展，比中央要早，但改革次数却比中央少。而且，单从取消的行政审批项目数量来看，上海市要远远低于国务院，这就表明比起上海市真正的放权力度还不够。不可否认，政府有必要在一些相关的经济领域设置许可制度，但过多的行政审批权力不仅会降低行政效率，而且很容易造成行政权力的滥用和行政权力的经济化运行，阻碍经济的正常运行。
2.2 政府职能转变不到位
行政审批制度改革的重点局限于经济管理领域，政府不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批事项仍然较多，清理不彻底，特别是在投资和社会发展领域，许多审批事项还没有有效清理。
2.3 向社会管理和社会服务部门倾斜力度不够
从政府目前所履行的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职能来看，与行政审批都有关联。但从发展趋势和政府职能调整的要求看，对经济调节重在宏观调控，而应减少和弱化对微观经济活动的干预；对市场监管，因涉及生命健康安全和市场秩序的维护，目前仍需强化；对社会管理的事项，则重在优化；对公共服务领域，则强调由政府包办转化为公共服务的多元化或以政府购买公共服务而实现。从这样的定位来看，行政审批改革的重点应放在向社会提供更好的社会管理和公共服务上，实现政府、社会与市场的良性互动。 3 深化上海市行政审批制度改革的对策
行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。本文认为针对上海市的行政审批改革，应该从下面几个方面入手。
3.1 运用法制的力量保障和推动改革的持续深入
纵观上海市历次的行政审批改革，虽然取得了很大的成就，但至今还没有制定相关的编制法、程序法，缺乏改革持续深入的法律依据。目前，虽然上海市先后制定了涉及行政审批基础性规范的18项标准、行政审批咨询的8项标准、审批办理的15项标准和监督检查的8项标准并制定下发了《上海市行政审批标准化管理办法》、《上海市行政审批标准化规范》等多项文件，形成了全市行政审批标准化管理的整体框架，但仍需要不断完善，杜绝审批项目“回流”现象。
3.2 树立注重提高社会管理与公共服务职能的改革理念
科学的行政理念是正确的行政行为的先导。在行政审批改革过程中，要注重转变政府职能、强化政府社会管理与公共服务职能，应积极树立与政府社会管理和公共服务职能相适应的理念，坚持以人为本，强化服务理念。改革重点不应仍局限在经济领域，而应逐步更多地向社会管理与服务领域转变，妥善处理好各方面的平衡发展，创新管理和服务方式，提高管理与服务质量。
3.3 充分发挥上海自由贸易试验区建设的示范带头作用
中国上海自由贸易试验区建设作为一项国家战略，可以实现通过开放倒逼改革，努力实现制度创新，行政审批制度改革成为制度创新的着力点。应该突出抓审改，严格控编制，不断加强政府管理服务方式创新，进一步理顺政府与市场、与社会的关系，充分激发社会创新活力，充分释放改革红利，为上海实现“创新驱动、转型发展”、探索实践中国经济升级版提供坚实保障。
综上所述，仅仅单靠清理行政审批事项是无法达到预期效果的，必须打破传统管制行政的体制密码，实现奥斯本所说的“并不是要除掉‘花园中丛生的杂草’，而是要造就确保‘花园中杂草无处可生’的体制再造”[4]。行政审批制度改革需要法制的健全，政府与社会、市场的交叉互动、协同推进，才能真正推动我国行政审批制度改革的全面深化，促进人民满意的服务型政府建设目标的实现深化行政审批制度改革。
参考文献：
[1]张耀东.行政审批改革中存在的问题及对策研究[J].中国行政管理，2001（9）.
[2]徐增辉.改革开放以来中国行政审批制度改革的回顾与展望[J].经济体制改革，2008（3）.
[3]胡琴.公共服务理念下的治理变革[J].公共管理理论，2010（4）.
[4]戴维・奥斯本.政府改革手册：战略与工具[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
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