重庆沙坪坝区公共文化服务跨部门合作供给研究
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作者: 张兴
[提要] 农村法治建设是我国实现依法治国方略的重要基础。农村法治建设对解决“三农”问题、发展农村经济、保持农村安定团结具有十分重要的意义。本文分析目前农村基层法治建设的意义、问题、原因，并从基层自治组织法治建设的文化基础、经济基础、政治基础、司法基础等方面，探讨农村基层自治组织推进农村法治化建设进程的有效途径。
关键词：农村法治；农村基层自治组织；对策
课题：南通市法学会TFH2015C01：“当前农村法治建设面临的困境及对策――以基层自治为视角”
中图分类号：D9 文献标识码：A
原标题：基于基层自治的农村法治建设面临的困境及对策研究
收录日期：2015年8月24日
从1982年中央第一次发布有关“三农”的一号文件以来，至今已发布了17个有关“三农”的一号文件，可见“三农”问题依然是中国经济社会发展的重要问题，解决“三农”问题依然是中央急需开展的重点工作。而今年的一号文件不仅又一次关注“三农”问题，而且首次为农村法治建设指明方向。农村是依法治国的基点、重点和难点，农村的法治状况决定中国的法治水平，农民的法治意识决定中国的法治能走多远。
一、农村基层法治建设的意义
2015年中央“1号文件”依然聚焦“三农”，并且专门提出了“加强农村法治建设”，如何提高农村基层法治水平，必将成为深化农村改革的必然选择。农村基层法治建设是我国依法治国和我国法制建设的重要内容；农村基层法治建设是实施依法治国方略，保持农村稳定团结安定发展的重要保障；农村基层法治建设是促进农村生产力发展，完善农村市场经济体制，实现农业现代化的有力举措；农村基层法治建设是实施党在农村的各项方针政策，推进农村各项改革，建设社会主义新农村的客观需要；农村基层法治建设是社会主义新农村精神文明建设，民主政治建设不可缺少的重要环节。
二、农村基层法治建设面临的问题
改革开放以来，我国农村法治建设有了明显的进步，农民、农村基层干部、农村司法人员等的法律意识有明显增强，农村基层的民主法治建设进展顺利。但是，近年来随着社会经济的快速发展，市场经济发展的不断深入，新农村建设的稳步推进，农村中的各种新矛盾不断涌现，农村民主法治建设出现了一些问题。
（一）农民依法维权尚未普遍。农民受传统文化、人治思想的制约，法制观念薄弱；多数农民相对于市民而言文化程度和文化素质比较低，法律知识缺乏，对国家、地方的法律法规了解甚少，调查发现三成村民不知道宪法，五成村民对我国法律法规根本不了解，农民的法律意识普遍比较淡薄，往往把法律认为是制裁犯罪的手段，而无法理解法律对公民合法权益的保护作用，调查发现九成的农民认为法律是用来遵守的，而不是用来维权的，所以往往当自己的合法利益受到侵害时，如面临经济纠纷、承包地纠纷等问题时，很少通过法律途径解决，往往不是忍气吞声，就是自认倒霉，调查发现七成的农民一般不愿意通过诉讼解决矛盾，农民依法维权尚未普遍。
（二）农村基层干部依法办事尚未成常态。农村部分基层干部素质水平不是很高，理解的法律知识也比较有限，学法、用法、守法的能力也不是很强，运用法律知识解决村民纠纷的能力比较欠缺，解决问题的针对性、合法性、有效性的办法比较缺乏，依法解决村民纠纷的意识也比较薄弱，所以农村基层干部解决农村纠纷时往往方法比较简单，举措也不是特别得体，有时解决纠纷的手段也比较粗暴，甚至有时以权代法，以言压法，农村基层干部依法处理纠纷尚未成常态。
（三）农村基层自治组织司法服务功能实现尚有难度。目前在各个乡镇都有司法所，各个司法所依法在村民委员会设有人民调解委员会，基本都有1～3名人民调解员，但是在农村基层人民调解员往往都是由一些老同志担任，他们工作经验丰富，解决实际问题方法多，但是老同志往往凭经验、人情解决农民之间的纠纷，有些纠纷解决的不是太好，所以有时会出现农民上访的现象；农村基层有些司法干部官僚主义思想和人治思想比较严重，有些司法干部工作效率比较低，办事又不公正，农民往往通过司法途径解决纠纷要花费更多的时间精力、更多的金钱，甚至即使花费更多的时间和金钱也不能达到意想的目的；农村基层法律服务人员，法律援助中心还是比较缺乏的，不仅人员少，人员的素质水平也是比较弱的，调查发现七成的村没有开展过法律援助活动，这些都加大了农村基层自治组织司法服务功能实现的难度。
（四）农民参政、议政尚不主动。我国自从实施《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，农村民主自治取得了一定的成绩，但是还存在一定问题：如调查发现四成的村民不知道《中华人民共和国村民委员会组织法》；又如农民很少参与村集体事务的决策，有些村干部独断专行，有些村村务半公开、半透明，村里重要决定农民很少参与；再如农村的选举，农村大量青壮年外出务工，若选举期间就为选举而赶回家，很多村民很不乐意，即使在家的农民，觉得选举与自己没有多大关系，谁当村干部无关紧要，也不是很乐意参加选举活动，这样使得农村的部分选举流于形式。广大农民根本没有意识到参与选举、参与村事务的决策，监督村务公开透明，这是法律赋予农民的合法权益。总之，农民参政、议政缺乏积极性，热情不高涨。
三、农村基层法治建设问题原因分析
目前农村民主法治建设中之所以存在一定的问题，这是由于在农村“重守法，轻用法；重人治，轻法治；重结果，轻规则；重信访，轻法律”的观念长期束缚着广大农民和农村基层干部，影响了农村法治建设的进程。
（一）农民和农村基层干部法律意识薄弱，缺少对法律的信仰。一方面农民之所以不乐意运用法律手段维护自己的合法权益，农村基层干部之所以不依法办事，归根结底就是农村缺乏法律文化，农民和农村基层干部法律意识薄弱，缺少对法律的信仰；另一方面农民不愿意运用法律手段解决纠纷，农村基层干部不依法办事也是源于农民和农村基层干部只看到法律的惩罚作用，而没有意识到法律的保护作用，其根源还是在于农民和农村基层干部对国家和地方的法律法规不熟悉、不理解，缺少对法律的信仰。 （二）农村基层自治组织普法宣传流于形式。农民和农村基层干部之所以缺乏法律意识，缺少对法律的信仰，源于农民和农村基层干部知道和懂得的法律知识少，对法律作用认识不足，自然农民就不会主动想到用法律武器维护自己的合法权益，农村基层干部也就不会依法办事；农民和农村基层干部之所以缺乏法律知识，根源在于农村基层普法宣传流于形式，一方面农村基层干部在思想上对普法宣传不重视，往往把工作重心放在发展村集体经济，而忽视了普法工作，做表面文章，应付上级检查；另一方面由于农村基层干部中没有专业的法律人才，普法宣传干部自身缺乏法律知识，不能系统地进行法律宣传；再者普法宣传方式单一，缺乏创新，目前农村基层法治宣传的方式主要有发放纸质宣传资料、广播宣讲以及在村委办公室宣传栏贴标语等等，无法激发村民学习法律的积极性，从而使普法宣传流于形式。
（三）农村基层自治组织经济基础薄弱，农民可支配收入有限。农民之所以不愿意运用法律手段维护自己的合法权益，不仅仅是因为农民法律知识缺乏，法律意识薄弱，缺少对法律的信仰，更主要的是农村基层经济基础薄弱，农民可支配收入有限。近几年，我国的农村经济得到了长足发展，农民生活水平显著提高，但与城市居民相比，农民增收还是比较缓慢的，同时农民还会面临高额的教育费用、医疗费用、严峻的养老等问题，使农民可支配的收入比较有限，所以当其面临纠纷、侵权时，即使选择依法维权，但较高的司法成本也会让农民放弃依法维权，会通过其他方式解决纠纷。
（四）农村基层自治组织缺乏专业司法服务人才。农民之所以不愿意依法维权，不仅仅是因为农民法律知识缺乏，对法律缺少信仰，农民可支配收入有限，还有一个原因就是农村基层自治组织缺乏专业的司法服务人才。目前农村基层自治组织中的人民调解员，缺乏专业的法律知识，对与农村农业农民相关的法律法规不太熟悉和了解，调解纠纷和矛盾时，往往凭经验，有些纠纷处理的不是太好，所以会有农民上访。农村基层自治组织虽有法律援助中心，但由于法律专业人才不愿意来农村基层，所以村里基本没有一个定点的、固定的法律援助人员，农民有法律问题还要求助镇上的法律人员，所以农村基层自治组织的司法服务功能不能全面发挥，不利于农村基层法治建设。
（五）农村基层自治组织自治制度执行不力、不规范。农民之所以不积极参政议政，一方面是因为农民法律知识缺乏，法律意识薄弱，不明白参政、议政是法律赋予每个公民的权利；另一方面农村基层组织自治制度执行不力。目前，农村基层自治组织主要就是村民委员会，村民委员会是农民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层组织，多数农村虽有村民大会、村民代表大会、村务公开、村民议事等制度，但是发挥的作用不是特别的大，村民大会基本很少召开，村务、财务公开不是十分的透明，可见农村虽有自治制度，但是执行不力；另外，农村基层自治制度操作不规范，如依据法律规定应该由村民大会决定的事项，实际操作中往往由村民代表大会决定；村里的重要事项应该召开村民大会和村民代表大会，由全体村民共同决定，而事实上往往由几个村干部决定；再如民主选举、候选人的条件和推选方式没有统一的原则和标准，选民资格的界定也不清，选举时也不能确保多数村民参与，等等。目前，农村基层自治制度的执行不能更好地代表广大农民的利益，所以农民的参政议政的情绪不高，不利于农村基层的民主法治建设。
四、农村基层自治组织推进农村法治建设对策分析
农村基层自治组织就是村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。农村基层自治组织在基层法治建设中发挥极其重要的作用。
（一）培育农村基层自治组织法治建设的文化基础，增强法治信仰。“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”，卢梭的名言实际上告知了法治建设的真谛。为了真正使法律植根于农民和农村基层干部的心中，使法律真正成为农民和农村基层干部心中一种公平、公正的信仰，真正成为农民维权和农村基层干部办事的首选渠道，农村基层自治组织就得不断地加强法制宣传，提高法制宣传的针对性和实用性，坚持农民需要什么就宣传什么，努力培育农村基层自治组织法治建设的法律文化基础；丰富法制宣传的形式，开展生动有趣的宣传活动，用现实生活中的案例来说法，用通俗的语言来宣讲法律，将法律讲得通俗、讲得透彻、讲得易懂，不断丰富和充实农民和农村基层干部的法律知识，增强法律意识，使农民和农村基层干部真正领会法律的真谛，使法律成为农民和农村基层干部的信仰，使农民真正用法治思维维权，使农村基层干部真正用法治方式办事，不断增强农民和农村基层干部的制度意识、程序意识和规则意识。
（二）夯实农村基层自治组织法治建设的经济基础，促进农民增收。《史记・管晏列传》中有云“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。只有经济发展了，老百姓才会自发的、自觉的注重礼节，崇尚礼仪。经济基础决定上层建筑，经济是一切发展的基础，农村社会发展也离不开农村经济的发展，农村基层自治组织的法治建设必然需要一定的经济基础。农村基层自治组织应结合村落的特点，发挥优势，积极探索发展适合村落的优势产业，特色产业，不断增强村落经济发展的竞争力，促进农民增收；农村基层自治组织加大科技宣传力度，鼓励农户科学种田、绿色种田，不断提高农产品的科技含量和附加值，从而增强农产品的市场竞争力，促进农业增产增效；农村基层自治组织应鼓励农民以市场需求为导向，根据地方特色和自身特长，选择具有竞争优势的种植项目和养殖项目予以培植；农村基层自治组织因地制宜鼓励发展适合当地产业特点的多样化的合作经济组织，鼓励合作经济组织积极参与市场竞争，引导合作经济组织了解市场、分析市场，从而为农村产业经济发展提供方向性指导，为农民增收提供保障；农村基层自治组织加快推进农村土地流转，积极推行农业集约化规模化经营，走中国特色农业现代化道路，促进农民增收；农村基层自治组织应加快新农村建设步伐，大力转移农村剩余劳动力，推动城镇化建设，积极促进农民增收。 （三）巩固农村基层自治组织法治建设的政治基础，完善村民自治制度。提升农村基层的法治水平和提升农村基层自治组织的自治水平两者紧密联系，相辅相成。提高农村基层自治组织的自治水平，就得要完善村民自治制度。农村村民自治制度是农村民主法治建设的必然要求，其对解决三农问题、化解农村矛盾、提高农村干部和农民素质发挥了重要作用。农村基层自治组织若要推进农村基层法治建设的进程，必须要完善村民自治制度。农村基层自治组织应通过多种形式开展《村民委员会组织法》的宣传和学习活动，使民主决策、民主管理、民主监督的意识深入人心，使民主选举村委班子成员成为农民的实际行动；农村基层自治组织应将涉农的重大问题，特别是与农民切身利益紧密相关的事情，交由村民代表大会决定，在农村基层自治组织的指导下使农民自主养成重大事务民主决策的习惯；农村基层自治组织应规范和健全村集体的财务制度，定期主动全面向村民公开基层自治组织的政务和财务，确保村民自治制度公开透明；农村基层自治组织应加强对党的政策法规的宣传，让农民深入了解党在农村的方针政策，农村基层自治组织依法保障农民应享有的选举权、决策权和管理权，让农民真正成为农村事务决策管理的主人，只有这样才能不断提高农民参政议政的积极性和主动性，才能不断增强农民的民主意识和法治意识，才能使民主法治精神在农村生根，才能推进农村的法治建设进程。
（四）充实农村基层自治组织法治建设的司法基础，增强农村司法的服务功能。增强农民和农村基层干部对法治的信仰，离不开基层自治组织的法制宣传，而法制宣传又离不开专业法律人员，村民纠纷的合法解决也离不开具有丰富法律知识和法律经验的人民调解员，而目前农村基层自治组织法治建设中严重缺乏的就是专业的法律人才和具有丰富法律知识的人民调解员。农村基层自治组织应从村委班子中选拔优秀的年轻同志从事人民调解员工作，并安排人民调解员定期参加法律专业知识培训，通过专业培训，丰富法律知识，熟悉理解更多的法律法规，提升人民调解员的法制意识，养成用法治思维和法治方式办事的习惯，充分发挥人民调解员的作用。目前，农村基层虽有法律援助中心，但没有专门的法律援助人才，农村基层自治组织应积极向镇法律服务所争取让专业法律人才来村里工作，由他们专门负责法律援助中心的工作，定期开展法律宣传活动，随时开展法律援助，使农民咨询法律问题既方便又省时，充分发挥农村基层自治组织法律援助中心的功能，使农村基层自治组织的法律援助中心真正成为农民心中解决纠纷的保护神。
中国要强美富，农业必须强，农村必须美，农民必须富，中国要实现依法治国，农村必须要实现依法治村。只有农村法治建设不断推进，农民和农村干部的法治思维和法治方式办事的意识才能不断增强，才能使农业、农村和农民置于强有力的法治保护之下，才能促进农村社会的和谐与稳定，才能确保国家的长治久安。
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