我国新农村建设中的财政支持问题研究

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　　[摘要]本文论述了我国财政资金支持新农村建设的必然性。指出在支持过程中，要采取积极主动的方式进行激励引导；要采取合理的、能充分发挥财政资金作用的支持方式；要确定具体的支持范围，由于财政资金的有限性，还要求在此范围内确定一定时期的优先支持的顺序。
　　[关键词]新农村建设；公共财政；财政支持
　　[中图分类号]F320.3　[文献标识码]A　[文章编号]1002－736X(2007)05－0083－03
　　
　　一、财政支持社会主义新农村建设的必然性
　　
　　1.公共财政理论是财政支持农业发展的理论基础。公共财政理论认为，财政存在的必要性在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节失灵的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了合理的依据。财政投资主要是公共物品领域，农业，尤其是发展中国家的农业具有公共品性质。一是因为农业与生态、环境的保护高度相关，特别是郊区农业具有明显的生态和环境保护作用；二是因为农村基本的生产资料一一土地，其并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础，特别是在城乡二元结构社会，多数发展中国家政府不向农村人口提供社会保障，把农村、农民的社会保障寄托在土地上，农业便因此具有了公共品的性质。
　　2.财政资金是新农村建设健康发展的主导推动力。国内外经验表明，在新农村建设初期，农民的自有资金和农村的集体资金积累都很有限，难以满足新农村建设的资金需求。在我国，新农村建设中财政资金显得更为重要。一是我国是一个发展中大国，生产力水平低，市场发育不完全，市场机制还不健全，调控功能还不完善，许多本来应由市场解决的事情还不得不由政府来办。作为一个后发展国家，我们的政府就必须承担起经济腾飞、赶超发达国家的重任，这就必然要求我们对市场的干预和介入要比发达国家更多；二是作为一个发展极不平衡的国家，我国的城乡差异悬殊。这就需要财政运用转移支付等再分配手段进行调节，以促进经济的健康发展和社会的稳定。而全面建设小康社会目标的难点和关键在农村，公共财政正是实现农业、农村全面协调发展的重要物质基础和体制保障，是国家和各级政府履行职能的政策工具和管理手段，在建设新农村的实践中担负着重大的历史责任。
　　3.我国政府部门具有财政支农的经验和实力。多年来的财政支农、扶贫、以工代赈、农业综合开发等大量的投入和工作实践，为我国农业、农村发展奠定了良好的基础，积累了丰富的实践经验。各级财政部门与有关部门通力协作，在推进财政支持“三农”工作中，创新了很多很好的做法，总结了一套行之有效的工作经验，有的作为全国典范进行推广，如农村税费改革、扶贫“整村推进”等。因此，财政在支持新农村建设上必将大有作为，可以大展身手。另一方面，“十五”以来，随着我国国民经济快速发展，财政实力显著增强。在工业反哺农业、城市支持农村的总体要求下，我国初步具备了加大对农业、农村支持的条件，。要进一步调整国民收入分配格局和财政支出结构，加大公共财政对“三农”的支持力度，让广大农民群众充分享有经济增长的成果，让公共财政的阳光普照到广大农村。
　　
　　二、财政支持新农村建设的原则
　　
　　新时期财政支持社会主义新农村建设的政策措施，应当把握好四项基本原则。
　　1.积极主动，激励引导。如上所述，新农村建设公共财政任务巨大，财政资金要主动参与，加大投入。在投入方式上，财政部门必须不断创新机制，充分发挥财政资金的引导作用，调动社会各方面投入的积极性，特别是调动农民这个主体投入的积极性，共同建设新农村。对于义务教育、公共卫生、社会救济、基础设施建设等纯公共物品和外部性较大的准公共物品应以财政投入为主，建立城乡一体化的供给模式，由政府尤其是中央政府负责提供；职业教育、生活设施改造等应引入市场机制，实行供给方式的多元化，财政适当补助。
　　2.统筹兼顾，循序渐进。一要统筹公共财政资源在城乡之间的配置。当前，我国正处于工业化、城市化进程不断加快的时期，需要大量的资源，切忌使财政资金的配置从一个极端走向另一个极端。二是统筹不同地区的新农村建设的发展。我国幅员辽阔，东、中、西部经济发展差距很大，公共产品和公共服务很不平衡，财政资金要统筹兼顾，不能“一刀切”。另外，新农村建设是个长期的过程，不能一蹴而就。我国财政整体实力还不是很雄厚，解决人口和面积占大多数的农民、农村问题，任务还很艰巨，要循序渐进，统筹谋划，搞好长远规划。
　　3.注重公平，兼及效率。公共财政保障新农村建设，应该切实体现公共财政的“公共性”，以满足广大农民的公共需要为目标。坚持公平原则，为农民提供基本的、有保障的公共产品，使农民真正享受到政府提供的公共服务，从而为农民创造平等的生存和发展的环境。当然，财政资金在广大农村的投入与生产生活设施集中的城市相比，成本较高。据2005年农调队数据显示，我国现有乡镇3.9万个，行政村69.5万个。如果按现有的乡村布局和人口分布推进公共财政覆盖农村，则需大量的财政资金。不仅财政难以负担，也造成公共资源大量浪费。适当集中农村人口和适当合并乡村，或优先发展小城镇对提高财政资金的使用效率是有效的。
　　4.突出重点，量力而行。作为一个发展中国家，政府实施农业保护的程度不仅取决于国内的工业化进程，还取决于政府的资金实力和宏观调控能力。在我国转轨时期，工业化任务仍十分艰巨。在政府财政实力依然有限的情况下，确定财政的支农政策和支农方式必须要充分体现社会主义初级阶段的基本要求，即要逐步加大财政投入农业的力度，又要适应我国经济发展的承受能力，尤其要考虑财政的承受能力。这要求我们在财政资金的使用上要突出重点，有保有压，量力而行。按照公共财政理论，要重点支持农业基础设施、生态环境、农业科技、农民基本生活保障等方面的建设。
　　
　　三、财政支持新农村建设的方式
　　
　　为适应社会主义新农村建设需要，财政部门应将服务“三农”作为发挥财政职能、满足公共需要的着力点，坚持以提高资金使用效益为中心，用新观念、新思路创新财政支农方式，构建规范、科学的财政支农项目管理机制，提高项目资金使用的综合效益。目前，全国各地都在新农村建设中摸索财政资金的使用方式，大致有以下的经验可资借鉴。
　　1.切实改变过去财政过多投 入生产建设领域的做法，探索建立“政府出资，市场运作”新型财政资金运作模式，加快将财政资金从一般竞争性领域退出来，更多地依法、依规采用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施支持农村公共产品建设，把钱用到农民直接受益的项目上，提高财政资金的使用效益。
　　2.整合财政支农资金，集中财力办大事。将农业项目按产业发展和生态建设统一规划，统筹安排，集中布局，捆绑使用。重点围绕高效农业示范园建设、优质林果基地和蔬菜基地的建设等，因地制宜，加快农业产业结构调整的步伐。
　　3.通过财政资金，建立对农业投入的激励机制。通过贴息、担保、政策优惠等方式以及按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，引导并刺激银行信贷资金、外资、民资工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。同时对目前的财政支农资金扶持对象、项目审批等方面的政策进行清理，减少社会资金向农业投入的体制性障碍，通过贴息、以奖代补、先建后补、规费减免等方式调动农村集体经济组织和广大农民的投资积极性，进一步明确凡是社会资金投入农业都可以平等享受财政资金的扶持，从而引导社会资金的广泛投入，丰富财政支农资金的投入方式。
　　4.对财政支农项目实行公开招标。为了增强财政支出透明度，提高财政资金的使用效率，对财政支农项目，如整村推进、小型水利、科技扶贫等公益型项目实行公开招标，把握住资金分配、项目效益以及工程质量等关键环节。如合肥市首先确定被扶持企业的基本条件，符合条件的企业都可以申报，通过层层筛选后，确定入围企业名单，并将企业的农业产业化项目资料印发给各位专家，通过演讲和交流，最后由专家打出分数，然后根据累计得分情况进行排列，确定扶持资金的数额。
　　5.积极推行财政对农户直接补贴公示制度。对农户的粮种补贴、农机具补贴、对种粮农户直接补贴、农资综合补贴等补贴资金进行全方位公示，发挥了广大农民直接监督的作用，使老百姓真正得到了实惠。
　　6.改变对教育的补贴方式。一是对面向农民的补助及支持，通过计算机存档管理、银行卡发放等方式，保证中间不会出现截流、挪用；二是改变对教育的补贴方式，变过去对教育部门和学校进行补助为直接对农民学生家长补助，建立一套规范的投入机制；三是深化农村税费改革，建立起消化农村债务的长效机制，调查债务状况、规模及成因，逐步帮助农民解决农村债务这一难题。
　　
　　四、财政支持新农村建设的范围和优先顺序
　　
　　按照马斯洛的层次需要理论和农村社会现实发展的客观需要，在合理借鉴前人研究结论的基础上，从公平、效率的角度来看，我国农村公共产品供给的范围优先顺序如下。
　　1.农村医疗卫生。要解决“三农”问题，首先要赋予农民作为公民所必需的生存和发展的权利，给农民提供基本而有保障的公共产品。而农村最基本的公共医疗卫生体系事实上处于极度薄弱的状况，农民由于“身份”的制约实际上并没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共卫生服务，90％的农民成为毫无保障的自费群体(叶文辉，2004)。因此，财政应首先支持农村医疗卫生。
　　2.农村义务教育。近年来，我国农村义务教育投入占GDP比重在2.5％～3.2％左右，远低于4.8％的世界平均水平。这不仅不利于改善农村居民贫困的状况，也不利于提高整个国民素质水平。因此，不论从教育事业发展的角度，还是从有效解决“三农”问题的角度，作为义务教育的有效提供主体一一中央财政应加大对义务教育特别是农村义务教育的投入，确保每一个适龄儿童都能相对公平的接受义务教育。
　　3.农村基础设施建设。由于效率问题，我国农业、农村等基础设施建设投资的不足，极大地影响新农村建设。因此，必须加强农村道路建设，特别是偏远地区的道路建设，提高他们与外界接触的机会；同时，适度加强水利设施建设和农村电力通讯的建设，保证农田水利灌溉，提高农村接受新信息的途径和速度，从而有效发展农村经济，提高农民的生活水平。
　　4.农村科学技术的推广和应用。目前我国仍存在着农业科技成果推广率低和科技投入不足等问题，这在一定程度上阻碍了农村经济的快速增长。因此，要在适应世界农业科技发展趋势的基础上，根据我国的基本国情，建设政府主导的、多元化的新型农业科技创新体系，不断提高农业科技创新的能力，为调整农业和农村经济结构、提高农业整体效益、增加农民收入提供强有力的技术支撑，为农业、农村生态环境建设提供全面的技术服务，为提高我国农业的国际竞争力提供坚实的技术基础。
　　5.农村社会保障。政府应逐步建立和完善以医疗保障、生活救济、教育费用减免、养老保险和帮助发展生产为主要内容的农村社会保障制度。同时，逐步实现城乡社会保障一体化，即城市和乡村在建立社会保障的项目、标准上完全统一，并逐步接近并赶上社会保障先进的国家。
　　6.农村环境保护。政府需要采取措施有效遏制农业生态环境恶化的趋势，实现资源培育和高效利用，逐步达到生态、经济和社会的协调发展，把农业生产和整个农村经济发展纳入可持续发展轨道，为整个国民经济的持续发展奠定良好的基础。
　　需要说明的是，以上排序只是一种较为普遍的方法。辨证地看，农村公共品的供给在不同地区、不同的发展阶段应该有不同的优先发展顺序，比如我国东部地区和中西部地区就应该有不同的优先供给顺序。但总的来讲，应首先保障农村的社会稳定和农民的基本生活需要，后创造条件促进农村、农民发展；先保证纯公共物品，后提供准公共物品。
　　
　　[责任编辑：陈雪梅]
　　
　　[作者简介]文小才(1970－)，男，河南开封人，讲师，注册会计师，财政部科研所博士研究生，研究方向：农村财政。
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