“住改商”纠纷，治理的源头在哪里？

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　　2006年10月11目，北京市建委给北京市朝阳区法院回函，针对朝阳区法院有关“住改商”的司法建议制定了整改措施。朝阳区法院的司法建议是在2006年7月19日发出的，该院根据北京市望京实业总公司与业主邢再春等涉及“住改商”案件中存在的普遍问题，向市建委发出司法建议。朝阳区法院建议：市和各区县建委应加强对装饰装修行为的监督管理，对于装饰装修活动侵占公共部分，对承重结构等公共部位和设施造成损害的要依法处罚：发现违反城市规划的行为时，及时告知城市规划行政主管部门，由其依法处罚：制定房屋买卖合同范本，指导房屋买卖双方就自用部位与公共部位的界限进行明确约定，以确定房屋买受人正当行使所有权的权利范围。
　　市建委在回函中表示，会在加强与相关行政管理部门沟通、规范商品房买卖合同文本的基础上强化管理。市建委将加强立法，积极与市工商局、市规划委等部门进行沟通协商，起草包括《北京市房屋租赁管理办法》、《北京市实施<物业管理条例>办法》、《北京市房屋安全使用管理办法》、《北京市住宅装饰装修管理规定》等。
　　
　　“住改商”的是与非
　　
　　“住改商”，是指业主将居住房屋改为商业用房或办公用房等。“住改商”现象随着我国的经济发展应运而生，契合了人民群众日益旺盛的商业需求及中小企业降低经营成本的需要。但是，也正是随着社会经济的发展，人们越来越注重良好的人居环境。“住改商”原先并不明显的弊端开始凸现。
　　北京市朝阳区法院俞里江法官指出，“住改商”的弊端主要是：反复装修，随意拆改承重墙，私改电线和燃气线路等，导致住宅楼的整体结构被破坏，影响房屋安全：在住宅小区内从事经营活动，使住宅小区缺乏安宁，使业主对小区安全产生忧虑：有的商铺存在乱扔垃圾、夜间营业、乱立广告牌等问题；经营活动中声、光、电、气、电波等不可量物对小区的环境以及居民身体健康构成影响；经营活动往往占用业主共有部分。正是因为“住改商”存在的这些弊端，导致了业主之间的矛盾与冲突。这种现象不仅在新建的商品房小区中普遍存在，在公有住宅楼中也屡见不鲜。
　　
　　司法如何介入“住改商”纠纷
　　
　　促使朝阳区法院提出司法建议，是缘于该院审理了大量“住改商”纠纷案件。2006年7月17日，该院审结的14件“住改商”案件的原告都是朝阳区建设委员会，14位被告均是已购公房的房屋所有权人。原告诉称：被告擅自进行住宅装修，拆除房屋窗下墙，以用于经营活动，违反了建设部第110号令《住宅室内装饰装修管理办法》的规定。作为房屋管理者，原告为了楼房安全及维护楼房外观形象，请求判令被告将拆改的房屋窗下墙恢复原状或进行加固处理，使之符合安全要求。14位被告在购买公房时，与原告有约：遵守国家有关住宅法律和北京市有关房屋管理的政策、法令、法规，严禁私自拆改楼房的各种结构。原告的诉讼请求得到了法院的支持，法院判决被告将拆改的窗下墙恢复原状或进行加固处理，使其符合国家房屋安全标准。
　　在上述案件中，虽然法院支持了原告的诉讼请求，但是，判决依据是其他法规以及双方之间的约定，并非“住宅禁商”的法规。俞法官介绍说，由于没有“住宅禁商”的法令，司法的“住宅禁商”，只能依据建筑物区分所有权制度和相邻关系制度的规范进行裁判。
　　俞法官认为：司法对“住改商”纠纷的解决是有限的，如果有业主仅以他人改变了房屋住宅用途而请求判令“禁商”，法院是无能为力的。俞法官进一步解释道，在目前立法尚未全面禁止“住改商”之前，司法不宜以一己之力在审判实践中禁止“住改商”，而仍应在建筑物区分所有权制度及相邻关系制度的规范要求范围内对“住改商”纠纷进行裁判。
　　看来，解决“住改商”问题实际上更多应依照行政管理制度予以解决。比如，工商登记部门核发营业执照时，对于营业地址为住宅的，不予核发执照，这在北京市已经开始实行：对于改变房屋用途的，土地房屋管理部门介入对其进行行政处罚等。当然，如果立法认为只要“住改商”即构成对其他业主建筑物区分所有权的侵犯，而作出相应规定，人民法院当然可以依法予以裁判。在此必须强调的是，由于司法本身的事后救济的特点，对“住改商”纠纷只能个案事后救济，根本的解决尚需明确政策，并通过两个途径予以解决：一是业主间的自主协商机制；二是有效的行政管理。
　　
　　或禁或疏，“住改商”纠纷如何救济
　　
　　1、应否禁止“住改商”
　　中国政法大学教授张俊浩认为，如果“住改商”过分侵扰了相邻人的居住利益、安宁利益，就可能导致不公平的情况出现。经营者不负担对环境造成污染的治理成本，比如垃圾、噪音污染等等，这就不公平。对于类似这样的成本，是可以通过契约机制进行配置的。至于说，怎么评价经商活动造成的损失，怎样确定应当承担的费用，这是专业技术问题，不妨通过专业鉴定途径来认定。对于支出费用的标准，应当偏重一些。
　　中国人民大学教授叶林认为，每个业主在购买住宅房屋时都应当有一个明确的概念，就是房屋本身的用途就是住宅，已经排除了商业用房的用途。在商法上，营业的概念是公开持续以赢利为特征的。但人们居家是希望有相对私密的环境，如果在小区某一个单元进行经营，这本身就和人们购买房屋时所承诺的私密性相矛盾。现在虽然法律对“住改商”没有明确禁止，但在目前情况下应有总体的价值判断。
　　叶教授还认为，讨论“住改商”不是单纯讨论一个人能否正常行使自己的财产所有权，而是要注意到财产所有权受制于在购房时对别人的承诺。因此在实践中，需要看房屋建造的规划、开发商在销售房屋时及买受人买房时是否明确该房屋的用途，即是用于商业、用于住宅、还是用于混合用途，不能笼统地说“住改商”一概不行。讨论“住改商”问题，应该限定在多户人家居住的楼宇范畴之内，单个房屋、一家一户可能就没有讨论这个问题的必要。
　　中国政法大学教授管晓峰认为，“住改商”是历史现象，是一种趋势，这是目前不可抗拒的生活潮流，所以不应去禁止，而应去疏导它，有条件的允许“住改商”，但是我们需要探讨“住改商”的条件。“住改商”的产生是因为有相应的商业需求，但在住宅区内经商，就会妨碍其他住户的利益，其他住户就可能到法院请求司法保护。那么如何判断其他住户的权利是否受损，可以从以下几方面来看：(1)、是否妨碍其他住户的通行权。(2)、是否妨碍其他住户的邻近权。(3)、是否妨碍其他住户的通风权。(4)、是否妨碍其他住户的采光权。(5)、是否侵犯其他住户的共有权。如有些“住改商”是建在楼上，这就会占用电梯。有人对此做过测试，电梯在没有“住改商”之前，平均等候时 间是40秒，但是“住改商”以后，在高峰时间等电梯时间就延长到了1分钟甚至更长，这事实上侵犯了其他住户等候电梯的时间。(6)、是否妨碍整个楼宇的建筑安全。
　　
　　2、工商能否禁止登记
　　国家工商行政管理总局官员张道扬认为，从依法行政的角度讲，最基础的民法通则、公司法、各类企业法以及行政法规都没有禁止住宅成为企业或者个体工商户的住所或者经营场所。工商登记仅要求有必要的经营场所，而没有对企业法人、非法人企业、个体工商户等的经营场所有具体要求。因此，工商管理部门不能拒绝申请人在申请工商登记时把住宅性质场所作为经营场所。
　　张道扬认为工商行政主管部门仅仅是执法部门，法律法规没有禁止的，执法部门就不能禁止。住宅商用问题有比较深刻的背景，在经济不发达的时候，人民群众并没有反映“住改商”问题，更多的是反映配套设施不健全、社会服务跟不上。在这种社会需求下，住宅小区当中出现了服务企业或者个体工商户。但是，随着社会经济的发展，特别是在经济发达地区，居民对居住条件的要求越来越高，住宅商用问题也越来越突出。这是涉及多方面利益的问题。因此，在我国目前的情况下，没法严格的一刀切，有的地方提出住宅禁止商用，恐怕也不太现实。由于大量的经营者在使用住宅从事经营，由于工商部门发放营业执照是行政许可，如果禁止他们经营，按照行政许可法的有关规定，发放行政许可的部门应进行补偿，这是工商部门难以承受的，另一方面，也不可能要求中小型企业都在写字楼进行经营。
　　
　　“住改商”纠纷如何救济
　　
　　中国政法大学教授管晓峰认为，纠纷没有救济就会导致纠纷当事人走极端，甚至引发暴力。所以，对“住改商”纠纷，必须要有一个有效的公力救济制度，否则当事人就会去寻求私力救济。管教授认为需要强调三个方面：1、注重业主大会的前置协商程序。业主大会是一种民主的意思自治机构，凡是发生争议，业主大会应该有调解协商的作用。业主如果说因为邻近权、通风权等权利受到损害，要求救济的时候，应该有一个前置条件，就是要通过业主大会协商解决。如果纠纷都到法院来，法院承受不了这么多的纠纷。2、着重居委会的调解制度。3、逐步形成简易审判程序。对“住改商”的案件尽量用简易程序。
　　中国政法大学教授张俊浩认为，如果契约安排不能制约“住改商”行为，那就只能诉诸法院。这是相邻关系问题。相邻关系实际上解决的是侵权问题，认识侵权问题的关键是侵权的标的是权益，权益是指正当的利益。民法很特别，不能告诉你有哪些权益，而只能告诉你不能干哪些事情。因此，总的原则是不能滥用自己的权利，不能过分损害别人的利益。至于这种判断标准，应当由法院来界定，法院通过审判，来得出大家认同的标准。所以，相邻关系实际上是滥用自己的权利侵犯其他人善意的利益。张教授特别强调，不能说侵权行为侵犯的就是权利，更确切的说，侵权行为侵犯的是正当利益。这个利益体系是开放的，过分侵犯他人的利益就要赔偿。这就是民法上的一个基本原则――禁止权利滥用原则。法官可以通过这种开放式的体系去保护公民的合法权益。
　　
　　“住改商”，立法的口子怎么开
　　
　　不管是行政管理还是司法救济，都需要立法的支持，因此，立法才是“住改商”治理的源头。那么“住改商”立法的口子怎么开?曾经是立法机构官员的原全国人大常委会法工委经济法室主任魏耀荣教授的观点颇有代表性。
　　魏教授认为，对于“住改商”如果不在法律上作出统一和严格的规定，各种治标措施可能都难以奏效，也可能难以为人们所接受。他认为物权法草案对“住改商”现象偏于宽容。业主的“住改商”行为，只需经有利害关系业主同意。此项规定似不适宜，也难操作，且有负面作用。“住改商”，特别是经过里外大拆大改的“住改商”，往往要损害众多业主的利益，经三两户业主同意即可实施，似欠稳妥，且可能群起效尤，后果堪虞。因此，建议增加以下规定：“任何业主不得将住宅用于商业目的，不得为经商而拆改窗户、阳台、户门等专有部分外墙的任何部位，或者拆改专有部分的任何承重构件。”魏教授认为这样规定，可能更能维护整体业主的利益。
　　
　　
　　资料链接：
　　于2006年10月1日起实施的《浙江省物业管理条例》对改变物业使用性质行为做出了明确规范，业主、非业主使用人应当按照房地产权证书载明的用途或者规划行政主管部门批准的设计用途使用物业，不得改变物业使用性质。确需改变的，应当征得利害关系人的同意，报经规划、国土资源等有关部门批准，并依法办理相关手续。
　　2006年6月16日，北京市工商局登记部门下发的《关于从严审查住所使用证明文件的通知》规定，同年6月19日起北京市暂停为登记地址是民用住宅的企业办理营业执照。
　　2004年11月1日实施的《上海市住宅物业管理规定》，明确规定了业主、物业公司和相关管理部门可以对擅自把住宅改为经营场合的行为进行起诉、制止和处理。上海市规定，如果将住宅改为经营性场所，首先要经过住宅楼内业主和小区委员会的一致同意。同时，房地产行政管理部门及相关规划机关将加收该场所较原住宅所缴纳物业费的10倍费用。违反规定擅自改变物业使用性质的，由区(县)房地产管理部门责令限期改正，可处1万元以上、5万元以下的罚款。
　　2000年，广州颁布“住改商”禁令，但同年12月12日，广州市工商局出台《关于工商登记放宽政策问题》，规定“住宅改作商用的，提供房产证和租赁合同”即可；2001年2月6日，广州市规划局又试行《住宅建筑改变使用功能规划处理办法》，提出五种住宅可申请改商用。2002年8月，广州市工商局再放松“禁商”，出台《关于明确企业注册登记工作中几个问题的通知》，着重放宽企业经营场地的限制。但2006年5月1日，禁令再次执行。广州在5年之内三次调整，现改为边堵边疏策略：一方面全面禁止住宅楼内经商，另一方面通过行政手段变更部分住宅用途为商用，以使部分“住改商”合法化。
　　现行的《物业管理条例》第53条规定：“业主需要装饰装修房屋的，应当事先告知物业管理企业；物业管理企业应当将房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项告知业主。”但《条例》没有明确规定禁止“住改商”。
　　《物权法》(草案)相关规定，业主不得违反管理规约，将住宅改变为经营性用房。管理规约未作规定的，业主将住宅改变为经营性用房的，应当经有利害关系的业主同意。
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