农村信用社改革发展问题研究

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　　摘 要：农村信用社是我国合作金融的主要形式，在不同的历史时期，为中国的农业、农村经济和农村社会稳定做出了突出贡献。然而，纵观几十年的制度变迁和发展历程，农村信用社的经营管理体制存在着许多问题和困难，严重阻碍了自身的发展和合作功能的正常发挥。本文从阐述合作金融制度在我国农村的制度需求开始，运用制度经济学理论，探讨了农村信用合作社改革的焦点问题，提出了相应的理论建议。
　　关键词：农村信用社；合作金融；制度需求；创新模式
　　
　　1、农村信用社的概况：
　　农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，也是目前主要的合作金融组织形式，它是由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的合作金融机构［1］。农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任。
　　主要业务有传统的存款、放款、汇兑等，部分地区的农村信用社还先后开办了代理、担保、信用卡等中间业务，尝试开办了票据贴现、外汇交易、电话银行、网上银行等新业务，为社员、客户提供了更加优质便捷的金融服务［2］。
　　2、合作金融制度在我国农村的制度需求：
　　2、1 发展合作金融是解决“三农”问题的客观需要。
　　我国农村地域广阔，存在的经济个体规模较小，而且相对分散，农业又是基础行业，利润率相对较低，难以得到商业金融的资金支持和金融服务。就我国的情况而言，除中国农业银行外，其他几家国有商业银行很少在农村地区发放贷款，大都以城镇地区为主要资金运用范围，这样，农村信用社就成为了为农村、农业和农民服务的几乎是惟一的金融机构。农村信用社服务辖区的特点，决定了它吸收农村资金，又基本保证资金在农村区域内部循环。我国9亿人口在农村，发展农村经济，实现农业人口的非农化转移，是我国经济改革和发展的关键环节，农村信用社的存在和健康运转，对于发展农村经济，增加农民收入，解决“三农”问题，具有重要的意义［4］。经过多年的发展，我国已经建立起遍布全国各个乡镇的基层农村信用合作社组织，这是宝贵的资源和财富。我国农民既是资金的供应者，又是资金的需求者，合作金融在我国农村存在巨大的需求，农村信用社理所当然承担起了为农村、农民提供金融服务的重任。
　　2、2发展合作金融是适应公有制实现形式多元化的客观需要。
　　合作将私有与公有、小生产与社会化大生产、计划经济与市场经济这些矛盾的因素联系起来，促进经济发展和生产社会化。农村中小企业在发展中面临着许多困难，如信用能力低、产出规模小、获得市场信息的能力弱、研究开发投入有限等，其中资金不足是困扰农村中小企业发展的主要问题，大力发展合作金融有利于解决这一问题。
　　2、3发展合作金融是建立我国完整的金融体系的客观要求。
　　从现阶段的金融体系看，我国目前已形成以中央银行为核心，国有商业银行和各股份制商业银行为主体，国家政策性银行、合作金融组织以及其他金融机构并存的金融体系，这些不同性质的金融机构具有不同的服务对象和经营范围，同时还存在着竞争。多种经济成分并存，经济发展的非均衡性，决定了合作金融存在的必然性。合作金融将经济上处于弱小地位的组织、个人联合起来，对促进农村中小经济的发展发挥重要的作用。一直以来，全国农村信用社提供的贷款，在农村金融市场中占主导地位。可以说，农村合作金融是农村金融体系的基础，如果离开了农村合作金融这个基础，整个农村金融体系就会出现真空，我国的金融体系就是不完善的。
　　3、我国农村信用合作社面临的困境
　　3、1产权归属不清:
　　产权制度是为了界定和处理企业内部资源的所有关系而形成的正式或非正式的规则的总和［10］。农村信用社的产权制度是由股金制度构成的，股金制度是合作金融的基本产权制度。股金是社员的个人产权，它以能通过量化的股权结构的具体形式表现出来，并以获取贷款优惠与一定的盈余等形式得到承认。
　　我国许多农村信用社多年来不分红、不付息，股金的收益权无从体现。一方面表现在入股社员只关心如何才能得到贷款，很少参与农村信用社的管理与经营；另一方面经营者和职工对信用社的经营缺乏责任心，造成信用社经营效益普遍低下。农村信用社多年来由国家银行管理，曾一度成为国家银行在农村的基层机构，规定农村信用社将所得税上缴中央财政，但国家又不承认农村信用社是“国有的”。所有者缺位，产权归属不清，信用社内部缺乏约束机制，上级部门不得不运用行政权力干预，农村信用社中的“三会”(社员代表大会、理事会、监事会)如同虚设，产权主体虚置，信用社实际上被“内部人”控制，农村信用社这种非国家、非地方、非社员所有的特殊状况，影响着农村信用社改革的深化。
　　3、2经营机制不完善:
　　农村信用社要在民主性原则下建立健全完善的内控机制、激励机制和决策机制［3］。从内控机制上看，一是法人治理结构不完善。理事会没有按规定定期向社员代表大会报告工作，监事会也没有按章程对理事会的工作实施有效监督，致使信用社的经营管理实质上仍按旧体制下的老办法执行，对于社员而言，无法通过一人一票制来表达自己的意愿，也谈不上对信用社管理层进行监督和约束。二是内控制度不健全，内控能力差。现在的大部分农村信用社没能根据自身的特点构建一套科学有效的制度体系，基本上是农业银行留下来的管理办法，难以适应合作金融的特点。从激励机制上看，农村信用社的激励机制应该同现代企业制度一样，表现为劳动人事、经营管理、业绩报酬等方面建立企业化经营激励机制，使经营者为实现合作金融企业的良好经营成果而积极努力，但在我国的实际情况是，由于长期形成的农村合作金融管理体制上的弊端，金融组织的经营管理者已成为企业的“内部控制人”,这些“内部控制人”不仅事实地掌握了企业的全部“剩余索取权”,甚至还产生较为严重的寻租行为和道德风险。从决策机制上看，农村信用合作社的最高权力机构应该是社员代表大会。在社员代表大会的基础上，理事会负责决议的执行，监事会负责监督，但目前由于在农村信用社内部未形成规范的委托代理关系，使得农村信用社长期以来一方面被动地执行中央银行的决策和农业银行的决策，并受到地方政府的干预，另一方面农村信用社的实际决策权完全由经营者（以农村信用社的主任和地方行政官员为代表）所把持。
　　3、3管理体制不顺
　　管理制度从根本上说是由产权制度决定的［7］。我国农村信用社的管理体制，由于产权归属不明，结果造成管理体制不顺、监管职责不清、金融风险增大。在政府主导的金融制度安排下的强制性合作金融制度变迁，使我国的农村信用社同时受到中央银行、各级政府以及农业银行的领导。现在各地纷纷建立了市、县以至于省级联社，建立了人民银行对县联社直接管理的体制。在这种体制下，县联社、省联社与基层农村信用社的关系方面，由于县联社也是独立经营法人，它在管理时可能会在利益驱动下不自觉地损害基层社的利益，比如过分强调贷款等权限的集中，剥夺基层社的权利等。虽然在一定程度上强化了行业管理，但却影响了基层社的积极性。
　　3、4资本金严重不足、贷款质量差
　　农村信用社服务手段单一，经营负担沉重，加上地方集资，摊派、收费名目繁多，使农村信用社不堪重负［8］。从整体上讲，农村信用社筹集资金的能力较差，成本较高，而且资金运用率、盈利水平低下，许多信用社依靠中央银行的最后贷款来维持生存。由于资本金缺乏，农村信用社的“无形资产”无疑比别的银行少，另外，农村信用社的内在行为和外部干预随意性大、盲目性大、危害性大。
　　3、5国家对农村信用社的支持不够
　　农业是社会效益高、自身效益低、风险大的产业［5］，在市场经济中，由于比较利益的差异，资金、土地、物资、技术、人才等生产要素往往从农业转向二、三产业，农村的金融支持应属于国家政策性金融业务。四大国有商业银行因长期承担国家的政策性金融业务而形成大量不良资产，国家成立了资产管理公司，将这些不良资产划拨到资产管理公司［6］，而农村信用社一方面长期被当作国有银行的基层机构，长期承担了国家的政策性金融业务，如支持和服务“三农”，这给自身经营带来极大的风险，形成了大量呆账；另一方面国家却由农村信用社自己消化，其结果是，使农村信用社呆账累累，资不抵债现象严重。国家在税收等政策上也没有体现对农村信用社的特殊照顾和优惠条件。中央银行在对农村信用社的金融监管、存款准备金、存款利率、再贷款等政策方面也视同商业银行。
　　4、当前的三种创新模式及其缺陷:
　　4、1江苏模式
　　江苏模式是原有农村信用社框架内的重组模式，即以县为单位统一法人，组建省联社。
　　实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，这种向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。
　　4、2股份制模式
　　股份制模式是在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式［9］。
　　苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷，因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。
　　4、3农村合作银行模式
　　即在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行模式。
　　对于浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，自然人股东众多，股权分散，对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。
　　5、结束语
　　笔者认为，农村信用社现在作为银行类金融机构，以吸收存款为主要负债，以发放贷款为主要资产，以办理转帐结算为主要中间业务，直接参与存款货币的创造过程。对其进行改革，必须以产权清晰、权责明确为出发点，并根据各地区的实际情况，因地制宜，制定出合适的农村信用社改革发展方案。
　　
　　参考文献：
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　　［8］ 刘伟. 二元经济结构下我国农村信用社产权制度改革研究［M］.长沙：湖南大学出版社, 2006.38
　　［9］ 田卫明. 我国农村信用社改革的模式选择［M］.北京：首都经济贸易大学出版社. 2005.78
　　［10］ 陈艳芳. 中国农村信用社产权制度改革研究［M］. 北京：对外经济贸易大学出版社, 2006.105
　　（作者通讯地址：新疆大学经济与管理学院研究生 新疆乌鲁木齐 830047）

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