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基于立法理念和制度构建解读新《节约能源法》

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  摘要:本文从立法理念和制度构建两个方面解读了新《节约能源法》的鲜明亮点,并从节能工作法律体系构建、完善执法监督体系、发挥市场机制在节能中的作用、开展节能技术研究、开展节能宣传教育、完善舆论监督与公众参与体系等6个方面对新《节约能源法》的实施提出建议。
  关键词:节约能源法 立法理念 制度构建
  中图分类号:D912.6
  文献标识码: A
  
  0 引言
  近年来,我国社会经济高速发展,对资源的消耗与需求急剧增加,能源危机已经成为制约我国可持续发展的主要瓶颈之一,能源安全也成为我国国家安全的重要组成部分。节约能源对于解决能源短缺问题、保障能源安全具有十分重要的意义。2008年4月1日,经修订后的《中华人民共和国节约能源法》(以下简称新《节能法》)全面实施。新《节能法》相对于97年版本,具有十分突出的新亮点,在立法理念、制度保障、监督体系、执法实践等方面都有较强的可操作性,有力地推进了节能工作法制化进程。
  1 新《节能法》的亮点
  1.1 立法理念的新思维
  1.1.1 以科学发展观为指导,体现能源利用的可持续发展思想
  97年版本《节能法》受制定时对社会经济发展规律认识的局限性制约,其指导思想定位为“保护环境,保障国民经济和社会的发展,满足人民生活需要”。这一指导思想虽然表达了节能法对国民经济和社会发展的保障,但没有明确确立可持续发展的思想精神,仍局限于传统的发展思维之中。同时,对于能源安全、生态安全这一最新时代要求,亦无法涵摄和体现[1],只是一个政策宣示和政策框架性的立法,可操作性较差。新《节能法》所处的宏观环境,是全面贯彻落实科学发展观,经济社会处于全面协调可持续发展,讲究经济增长质量,实现国民经济又好又快发展的新时期。可持续发展要求我们在能源利用过程中,在保持能源最佳再生能力的前提下加以利用和不以使能源耗尽的方式利用,从而使有限的能源不仅满足当代人的需要,也能满足后代人的需要。从这个意义上讲,节约能源是实现社会可持续发展的必然要求,在节约能源立法中必须贯彻可持续发展理念[2]。新《节能法》以科学发展观为指导,“发展要节约,节约为发展”,必须要转变观念,转变经济发展模式,通过节约谋求新发展,谋求新的经济增长点,突出全面协调可持续发展,实现经济、社会、环境三者整体效益的一体化。
  新《节能法》把节约能源定为我国的基本国策,实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略,并长期贯彻执行,这既是发展战略,也是发展方式;只有把节约放在首位,才能做到“又好又快”的发展,不然就是以消耗能源资源和破坏生态环境为代价来换取快速发展,这样的发展是不可持续的,也会给子孙后代带来灾难。
  1.1.2 强调节能是政府主导,公众参与,充分发挥市场机制的全方位系统化工作体系
  目前我国相关节能技术、设备发展还很不成熟,不能完全满足市场需求。因此,在节能工作方面,必须采取政府主导,公众参与,充分发挥市场机制的理念。97版《节能法》强调按计划进行管理和投资,立法理念明显带有计划经济时代的色彩。目前我国已经建立起比较全面的市场经济体制,市场化观念深入人心,市场机制不可或缺并有效运行,建立市场化机制对于节能工作有重大促进作用。新《节能法》更加强调政府的主导作用,明确了节能主管部门,完善和强化了各级政府在节能管理方面的职责,同时也注重发挥市场机制,体现市场调节和政府管理的有机结合。为加强考核评价,奖优罚劣,专门新增节能“激励措施”一章,明确国家实行财政、税收、价格、信贷和政府采购等政策促进企业节能和产业升级,并明确了一系列强制性措施限制发展高耗能、高污染行业,以市场化手段推进节能工作。
  新《节能法》还确立了社会公众参与的基本原则和相应机制,将节能教育纳入国民教育和培训体系,提高公众参与程度,鼓励支持节能服务机构及行业协会在节能工作发挥作用,高度重视新闻媒体的舆论监督作用。
  1.1.3 体现了与时俱进的立法精神,扩大了节能法的调节范围
  近年来,随着我国以房地产业为代表的建筑业迅猛发展,以及我国以运输业和汽车业为主要内容的交通业蓬勃兴起,建筑能耗、交通运输能耗已分别占全社会终端能源总消费量的27.5%和16.3%。据悉,现在我国每年新建房屋20亿平方米中,99%以上是高能耗建筑;而既有的约430亿平方米建筑中,只有4%采取了能源效率措施,单位建筑面积采暖能耗为发达国家新建建筑的3倍以上。建筑节能和交通节能已经成为节能法的重要调整对象。其次,包括国家机关和实行国家预算管理的事业单位和社会团体在内的全国各级政府机构规模十分庞大,其能源消耗也相当惊人,也已经成为节能法的重要调整对象。因此,新《节能法》对建筑节能、交通运输节能、公共机构节能都分列专门的部分进行了规范。
  1.2 制度构建的新突破
  1.2.1 将节能工作纳入政府工作规划及绩效考核,强化各级政府在节能工作中的职责
  把节能目标纳入地方政府考核,“政绩考核是指挥棒,节能工作也不例外”。新《节能法》明确规定:国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度,将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容,省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。新《节能法》理顺了相关政府部门的监管职责,国务院和县级以上地方各级人民政府管理节能工作的部门分别负责全国和地方行政区域内的节能监督管理工作,政府其他有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作,并接受同级管理节能工作部门的指导。新《节能法》不仅着眼于解决当前存在的突出问题,更着眼于长远的制度规范,强调国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划,并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。以此强化和完善了各级政府在节能工作中的职责,确保了节能制度和措施有人抓,违法用能行为有人查。
  1.2.2 完善相关配套制度,使新《节能法》更具系统化
  建立健全节能标准体系,完善节能标准制度。节能标准制度为实施节约利用能源的单位和个人提供节能的行为规范和准则,使其在有关能源利用方面的活动科学化、合理化、定量化、标准化和制度化[4]。节能标准是政府对节能实施管理的重要措施和手段,也是衡量用能单位是否达到节能要求的准则,使节能工作有章可循。为此,新《节能法》第十三条规定:国务院标准化主管部门和国务院有关部门依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准,鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准;鼓励地方政府制定严于国家标准、行业标准的地方节能标准。同时强调标准化主管部门要及时跟进节能标准修订,体现动态评价。实行强制性能源效率标准,加强节能标识管理。
  实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。投资项目节能评估和审查制度是指国家对固定资产投资项目,在开工建设前实施节能评估和审查,凡达不到国家规定节能标准的投资项目不予核准建设的制度。实行该项制度可以从源头上提高能源综合利用效率,消除能源浪费,优化能源结构,遏制高耗能产业过快增长,缓解我国能源供需矛盾。
  建立产品、设备和生产工艺淘汰制度。对不符合节能标准的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度,促进产品的优化升级,促进企业加强技术创新和技术改造,采用先进的工艺、技术和设备,提高我国企业整体能源利用水平和利用效率。
  1.2.3 明确节能法律责任,以法制化促进节能工作
  新《节能法》规定了19项法律责任,包括:未按规定配备、使用能源计量器具;瞒报、伪造、篡改能源统计资料或编造虚假能源统计数据;重点用能单位无正当理由拒不落实整改要求或者整改未达到要求、不按规定报送能源利用状况报告或报告内容不实、不按规定设立能源管理岗位;建设、设计、施工、监理等单位违反建筑节能的有关标准等方面的法律责任,突出了对不执行、不落实节约能源法应当承担的法律责任,进一步明确了节能执法主体,强化了节能法律责任,使法律责任更加清晰,可操作性更强。
  2 新《节能法》实施建议
  2.1 加快节能工作法律体系的构建
  新《节能法》已经正式实施,当前要加快制定实施细则及节能设计规范、产品用能限额等相关技术标准,建立建筑能效测评标识制度、国家机关办公建筑和大型公共建筑建设及运行节能管理制度等,强化节能在产业结构调整及产业优化升级中的作用,进一步完善节能法律体系。目前《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》已经通过国务院常务会议,将于2008年10月1日起施行。
  2.2 加大执法监督力度,保障新《节能法》充分发挥指挥棒作用
  根据国家统计局、国家发展和改革委员会、国家能源局联合发布的公报,2008年全国单位GDP能耗为1.102吨标准煤/万元,单位GDP能耗降幅为4.59%。最终核实调整后,2007年全国单位GDP能耗为1.155吨标准煤/万元,降幅为4.04%。2009年单位GDP能耗同比下降2.2%。节能工作形势不容乐观,节能任务任重而道远。在今后的执法监督工作中必须加大力度,严格执行问责制和“一票否决”制,保证层层落实节能目标,才能真正发挥新《节能法》在节能工作中的作用。
  2.3 加快节能市场化进程,提高市场机制在节能中的作用
  在用价格、财税政策,产业政策,表彰、奖励等激励措施鼓励单位和个人开展节能工作的同时,充分运用市场机制促进节能工作实施。在美国,任何一个能源标准的颁布都立即会在市场中得到积极的响应,这主要来自于市场的自我监督。例如空调能耗标准颁布生效以后,各空调生产厂家相互监督,一旦发现有厂家的能耗标准高于国家标准,马上将其告上法庭,既维护了自己的合法权益,也规范了市场,充分体现了市场机制在节能中的作用。
  2.4 大力扶持节能技术研究,全面推广节能产品及节能技术
  采取积极有效的措施,加大资金投入力度,适当对节能技术研究予以倾斜,鼓励大专院校、科研院所参与节能产品和节能工艺开发,并辅以优惠政策大力推广,以科技进步带动节能。
  2.5 深入开展宣传教育活动,不断提高全民节能法制观念和节能意识
  积极调动社区、学校、社会团体等多种力量,充分利用报纸、杂志、电视、广播、网络等多种渠道,在全社会深入开展节能教育,着重宣传节约能源是我国国民经济发展的一项长远战略方针,对缓解我国能源危机、提高企业经济效益、降低产品成本、增强市场竞争力的重要意义,让能源危机观念、节能法制观念和节能意识深入人心,普及节能科学知识,力争做到全民参与节能,使节能成为一种生活习惯。
  2.6 完善舆论监督与公众参与体系
  鼓励新闻媒体宣传节能法律、法规和政策,参与节能工作监督,发挥舆论监督作用。进一步建立节能工作的社会动员机制,完善公众参与体系,让社会公众、社会团体、行业协会、节能服务机构等都能有效参与并依法监督节能工作,推动节约型社会建设。
  3 结论
  新《节能法》的实施,为我国的节约能源工作提供了法律依据和政策保障,有效地推进了全社会的依法节能和依法用能,在节能司法实践中,要充分发挥政府的主导作用,调动市场机制的配置作用,强化公众参与的监督作用,不断完善节能法律体系,形成立体模式,促进我国节能工作的法制化进程。
  参考文献:
  [1]张梓太.我国《节约能源法》修订的新思维――在理念与制度层面的生成与展开[J].法学:2007(2):116-121.
  [2]唐敏.节约能源的法理念与制度――解读修订后的《节约能源法》[J].电力需求侧管理:2008年第10卷第1期:7-10.
  [3]王明远.我国能源法实施中的问题及解决方案――以《节约能源法》和《可再生能源法》为例[J].法学:2007(2):122-129.
  [4]肖戟刚,肖国兴.能源法[M].北京:法律出版社.1996.
  作者简介:
  张乐群(1978-),男,出生于山东省济宁市,讲师,工学硕士,主要研究方向为:环境管理与规划、环境影响评价。目前已完成课题“治理机动车尾气对兰州市大气环境影响分析”,“海绵铁处理洗浴废水用于中水回用实验研究”,“甘肃省节水规划及对策建议”,“全面小康社会兰州城市基础设施建设目标研究”4项,在国家及省部级刊物上发表论文11篇。

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