我国乳制品安全规制分析
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摘要：乳制品是人们日常消费的食品之一，我们必须重视乳制品的安全。本文描述了乳制品安全规制的现状及存在的问题，运用对比的分析方法说明规制失灵的原因，在此基础上，提出自己的一些建议。
关键词：乳制品安全 规制 对比分析
人们的生活水平不断提高，人们对健康的意识也逐渐增强，乳制品的安全也成为人们日益关注的问题，它的安全关系到千家万户的生命和健康。虽然乳制品行业不断壮大，但暴露的安全问题也越来越多，尽管国家建立了相应的规制体系，但没有取得理想的效果。
一、我国乳制品安全规制现状
我国乳制品安全规制采取分段式、多部门管理的方式，管理机构包括中央和地方政府的职能部门。各个部门的职能既有相互交叉的地方、又有相互重叠的地方，进而导致在追究责任时，会产生一系列的问题。中央的管理机构主要包括卫生部、农业部、国家质检总局、商务部、食品药品监督管理局等，每个部门在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，各个机构有垂直管理的，也有分级管理的。同时地方政府主管部门也参与乳制品质量安全管理。
二、我国乳制品安全规制存在的不足
1.多部门规制。正如上面所描述的那样，因为各个部门的职能有相互交错和重叠的地方，因此，导致对于一些问题会出现多部门规制的情况。此外，多部门规制还表现在法律法规的制定上，我国是发展中国家，许多法律还没有相应出台，并且许多法律条文规定的不细致，执行起来更加的困难，往往在出现问题时，不知道依据哪一个法律，更不知道哪个部门负责。
2.乳制品安全规制的中介组织少。目前，中国乳制品行业协会仅有中国乳品工业协会和中国奶业协会两家。根据它们的章程可以看出，协会是不以营利为目的的社会组织，对其中的会员没有规制权利。与发达国家相比较，它们的第三方中介机构不仅多，而且具有很强的规制功能，为政府的规制职能起到了很好的补充作用。
3.对规制者缺乏规制。政府作为乳制品安全的主要规制者，对乳制品的安全负有主要的责任，但其中存在的最大的弊端：它既是制定者，有时执行者。负责对整个产业中各个环节质量安全的规制和协调。如上面所说，我国第三方机构的严重缺乏，没有形成有效的牵制制约的机制，政府说怎么样，就可以怎么样，只要修改相应的法律法规。在规制机构中，规制部门多，规制人员多，对他们的行为缺乏有效的法律来规制，法律的不完善，无法满足对规制机构和规制人员的规制，而自律更显苍白。在这种情况下，乳制品企业更有可能俘虏规制机构，而且我国存在严重的地方保护主义、规制人员的违规成本非常低。地方保护主义为规制者和乳制品企业联盟提供了合理的理由，并且不会受到法律的制裁，规制者可以在“裁判员”和“运动员”的双重角色中相互转换，这使规制的效率和效果大打折扣甚至导致规制无效。
三、主要发达国家乳制品安全规制借鉴
本文以美国、日本、加拿大等发达国家为例分析发达国家乳制品安全规制的成功之处。美国在联邦政府监管机构之间以及州和地方政府间建立相互补充、相互依赖和相互协调的合作伙伴关系，同时配备一整套完善的乳制品质量安全法律、法规和标准。首先，有关乳制品安全规制的法律法规不断地修订和完善，形成了一套完备的乳制品安全规制体系。其次，在规制机构的设置方面，采取执法、立法和司法三个部门权利分管的办法，按照所辖内容的不同，各自依法进行管理。国会制定法令并建立全国性的乳制品安全保障机制。行政部门通过颁布规章实施法令。司法部门通过公正的裁决解决在实政策法规时与被规制者产生的冲突。从运行机制上看，三个部门相互补充，相互协调，构成了较为完整的乳制品安全规制体系。最后，在确保乳制品安全的运行机制中，主要采取认证制度、信息披露制度、食品召回制度、风险分析和预警机制、教育和培训体系等等。日本的安全规制体系非常健全，安全规制机构也各司莫职，职能相互补充，与美国非常相似，更为重要的是，日本拥有有效的食品安全信息渠道。这一点非常值得我们借鉴。加拿大对乳业生产实行“配额”制度，是其乳业管理的一个突出特点。所谓配额制度，指联邦政府农业主管部门根据全国奶类的市场需要，规定全国原料奶的总生产量，再根据各省奶牛饲养的历史状况和人口变化，将生产额分配到各省，各省把配额分到农场，农场主根据分配到的配额进行牛奶生产。
四、加强我国乳制品安全规制建议
（一）进一步完善规制立法
纵观世界乳制品规制效果较好的国家，立法在规制中起到了极重要的作用，法律的严格规定促使乳制品企业不得不注意产品的质量安全。在英国、美国、加拿大等国家，农产品质量安全的违法者不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁，严厉的法律制裁使生产者不敢轻易以身试法。
（二）提高行业集中度
目前我国乳制品行业的产业集中度仍处于较低的水平，远远低于发达国家。因此，未来我国仍应积极出台促进乳制品行业发展的政策，通过企业整合、扶持龙头企业的发展，积极推进行业集中度的提高，弱化乳制品企业的恶性竞争。具体措施包括进一步完善企业组织结构，通过兼并重组，提高产业集中度；通过产业转移实现协调发展，进一步加快淘汰落后产能；提升产品价值链，培育一批知名品牌。
（三）建立良好的诚信体系
诚信作为市场经济的产物，已经成为企业创造良好社会声誉，提升无形资本的内在动力。乳制品安全规制体系的建立，不仅需要严厉的法律法规体系、健全完善的制度体系、质量监控体系，更需要乳制品市场的诚信体系的建设。诚实守信是意识形态中的内容，政府应该运用市场规律和科学的管理水平，把乳制品企业对社会责任感真正转化为企业的自觉意识，并且能够从定性和定量两个方面进行考核和监督。
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