美国食品安全管理体系对我国的启示
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[摘 要]食品安全管理直接关系到我国经济发展以及百姓的生命安全。近年来我国食品安全问题不断曝光，人们对其的关注程度也越来越高。美国是全球法律制度及食品安全监管最为完善的国家，本文通过分析与探讨美国食品安全管理体系，提出了健全我国食品安全及保障体系的措施。
[关键词]食品安全管理；美国；保障体系
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.177
[中图分类号] F203 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）10-0-02
近年来，我国食品安全问题层出不穷，引发社会广泛关注，仅2012年上半年就出现了诸如“毒胶囊”“果冻中添加工业明胶”“苹果套农药袋”“地沟油”上餐桌等问题，另外，还有前几年曝出的奶制品中三聚氰胺超标、山西老陈醋95%为勾兑醋、成色低劣的白燕添加硝酸盐染制成血燕、毒馒头、毒豆芽等。美国是全球法律制度及食品安全监管最为完善的国家，本文通过分析与探讨美国食品安全管理体系，提出了健全我国食品安全及保障体系的措施。
1 美国食品安全管理经验和模式
目前，国外发达国家尚没有一部专门的规范食品质量安全的法律法规，仅通过制定多部法律、法规和规章制度来对食品生产的不同方面、不同环节进行监管。在具体管理模式上，主要采用全程性管理，强调从农产品投入开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理。并减少管理机关数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理。
美国在食品安全管理方面有着悠久的历史。早在100多年前（1906年）美国就已经制定了《肉类检验法》，40多年前，又针对食品中的化学残留问题进行立法。美国的食品安全监管体系遵循以下原则：每一个食品经营企业必须经过严格的安全检查及从业资质审核，并对企业的上下游产业链进行监督与勘察，要求制造商、分销商、进口商和其他企业必须遵守法规，对违规行为进行处罚。美国的信用体系管理较完善，只要企业在食品生产与加工中存在问题，就会禁止该企业以后涉足相关领域的生产。美国现有的食品管理制度，主要有三个部门进行管理：一是美国国家环境保护署（EPA）；二是美国农业部（USDA）；三是卫生部（DHHS）下属的美国食品和药品管理局（FDA）。
总体而言，美国是实行以产品分工为主的分散式食品安全管理体系的典型国家。将不同种类的食品交由不同的部门负责。美国食品安全体系是以联邦和各州法律及行业生产安全食品的法定职责为基础，联邦和各州法律的共同特点是严格、灵活及以科学为基础。通过联邦政府授权机构间的通力合作，各州及地方政府的积极参与，形成一个互为补充、相互独立、复杂有效的食品安全体系。
1.1 立法与法律体系
食品安全法律遵循立法、司法、执法机构的分权原则，确保决策的透明性、科学性和公众参与性。美国主要的食品安全授权法令包括：联邦食品、药品和化妆品管理法、联邦肉类检查法、禽类产品检查法、蛋类产品检查法、食品质量保护法及公众健康服务法。
1.2 管理机构与职能分工
美国负责食品安全监管的联邦协调组织主要有：美国农业部（DSDA）、美国食品药品管理局（FDA）和美国环境保护署（EPA）。美国涉及食物安全管理的部门多达十余个，这些部门主要按照食物类别分工监管，并与各州和地方政府一起形成美国的食品安全监管体系。
1.3 食品信用档案管理
美国是市场主导型的国家。与政府主导式的集中管理不同，市场主导型主要是由不同的信用机构以市场方式进行管理，政府在其中担当监督与监管的责任。美国食品信用档案管理企业通过私人兴办的各种信用机构，搜集各类资信信息，按照客户要求提供各种资信服务，并收取服务费以获取报酬和利润。与前一种相比，市场主导型的信用档案管理模式更加尊重市场需求，同时，其成本及管理效率也更高，但是必须要建立在完善的法律法规以及监督体制内，否则就可能成为私人牟利的工具。
2 美国食品安全管理体系启示
2.1 选择一套成熟、高效、兼容性强的可追溯信息系统
借鉴美国的先进管理经验并结合我国国情，笔者认为可以采用EAN・UCC系统。这一系统不仅简便易操作，而且数据容量较大，适用于我国现有的信息档案管理与查询。目前，EAN・UCC系统在欧洲各国，广泛应用于猪、牛、羊、鸡、鸭等牲畜和家禽的标记和追溯，取得了良好的效果。
2.2 做好食品链中常规信息流的记录工作
常规信息流记录工作是实施食品安全可追溯系统的基础和关键。记录工作不仅要记录产品本身的种植地，还要记录产品在各个中转环节所经过的时间地点，对生鲜类食品来说，还必须要记录动物的死亡时间与屠宰地，使人们可以针对不同的环节进行追溯，确保产业链的完整性与系统性。
2.3 探索和建立适合具体情况的食品信息可追溯管理的特殊模式和手段
以美国为例，他们采用的主要是计提销售的方式，即生产者、中间商及销售者三者形成合作关系，成为信用管理体系的三个组成部分，一旦产品出现问题，能通过任意一方迅速追溯到其他两方。这极大地提升了管理效率，同时，三者之间互相监督与管理，也可使整个行业形成良好的自律行为，保证食品各个环节都安全可靠。这样的管理方式也适用于我国现有的规模较大的食品生产与销售管理，可以大大提升食品信息可追溯管理效率，利用市场的力量使行业进行自我监督与管理。
3 我国食品安全管理优化建议
3.1 理清地方政府、监管部门、企业的职责
3.1.1 地方政府负总责
《国务院办公厅关于进一步加强食品安全监管工作的通知》（以下简称《通知》）要求，地方各级人民政府要对本地区食品安全工作负总责，切实担负起保障本地区食品安全的责任。要支持食品监管部门依法履行职责，不得要求食品监管部门承担经济发展指标和行业发展任务，更不得干扰食品监管部门正常监管执法。为保障此精神能够有效贯彻，笔者认为，应建立地方政府首长负责制。即对食品监管中出现的行政违法违规行为由地方政府首长负第一监管责任。此举有利于保证地级政府对食品监管部门的资金投入，避免食品监管中的行政干预，保障食品监管部门的正常监管执法。 3.1.2 监管部门各负其责
中国监管主体众多，各监管部门首先应该按照职责分工，明确自己的责任，各负其责。例如卫生部门要落实医疗机构对药品终端消费安全的责任；工商部门要严厉查处虚假违法药品广告，严格管理城乡集贸市场销售中药材的行为；公安机关要加大对制售假冒伪劣食品犯罪的打击力度；监察机关要严厉查处有关部门和行业滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为；宣传部门要加大食品安全宣传教育力度，营造良好的食品安全舆论环境等。其次，应建立食品监管部门协调机制。成立专门的食品监管协调办公室，成员由涉及食品监管的卫生、公安、监察等各部门组成，定期召开例会，通报食品监管工作情况，提出工作中存在的问题，共同商议解决方案，协调处理跨部门案件。
3.2 细化食品市场监管责任
食品从生产到应用，需要经历生产、流通和使用三个环节。每一环节都需要政府和企事业单位互相协作，各司其责。在食品生产环节，食品监管部门要针对食品生产质量管理规范的执行情况进行全面检查；食品生产企业的责任主要是合法生产，落实企业内部责任，保证食品生产质量；在食品流通环节，监管部门的主要职责是对食品经营主体资格进行审查，规范食品经营主体行为，跟踪调查认证合格的生产企业、经营企业；食品生产企业也需承担起对食品批发企业的授权及资格审查的义务，食品销售主体必须通过合法渠道购进食品，有完整的购进记录，合法经营，保证食品质量；食品使用环节，涉及的主要是食品不良反应监测问题。食品生产者是食品不良反应缺陷的“制造者”，因此，应对不良反应的控制防范承担首要责任。
3.3 建立健全运行保障机制
3.3.1 明确岗位职责
通过编制统一的岗位职责和工作守则，保证部门内有法可依，步调一致分解岗位职责，细化工作规程，将执法依据、执法职责和执法责任科学地分解到具体执法岗位；对各执法岗位和执法环节进行合理划分，使各执法岗位和执法环节环环相扣、互相制约；真正做到人员在岗，每个部门、每名工作人员都明确自己的工作范围与职责。
3.3.2 加强执法监控
行政执法是指行政检查、行政许可、行政奖励、行政处罚、行政强制执行等。对食品市场的行政执法，包括食品的研发、生产、运输、直至上市销售，渗透于食品市场的各个层面、各个环节。对其过程进行监控，有利于更好地规范行政执法行为，提高行政执法效率和质量，保证行政执法行为的公平、公正。
3.3.3 健全考核体系
行政执法考核评议制度是检验行政执法机关和执法人员是否全面正确履行法定职责的重要制度，统一的考核标准、流畅的考核程序、科学的考核方法、完善的考核制度体系，对规范行政执法行为，落实行政执法责任有推动作用。
4 结 语
近年来，随着粮食产量的稳定增长，数量安全得以逐渐解决，而食品质量问题成了核心。随着工业化、城市化进程的加快，食品生产、加工、运输、销售等环节复杂化，食品安全问题也更加复杂。随着食品加工技术的提高，食品安全问题更具普遍性和隐蔽性，一旦问题曝出，就可能是一个大范围的公共问题。对于这些问题，光靠政府的监管显然是不够的，还需要企业、社会和消费者的介入。这就需要积极倡导公民精神，疏通公民监督举报食品安全问题的渠道。政府、企业、社会和个人多方合作，共同保障食品安全。
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