重新审视土地出让金改革
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作者: 王晓阳
摘要：土地所有权作为国有产权体系的一部分，政府藉此多次、循环地出让土地使用权获得的土地出让金收入，天然地具有了国家公共收入的性质，同其它国有资产一样，属于国家各级财政收入的组成部分。随着土地使用权出让规模的不断扩大，各级地方政府供给土地的潜力不断缩小。在可预期的将来所获得的卖地收入不能得到持续保障，地方政府又不能摆脱对土地出让金依赖的情况下，把临近城市的农业用地，通过各种办法预征后纳入到城市发展土地储备，然后进行出让势必成为地方政府的政策选择。因此，加快土地审批制度改革，将土地审批权集中到中央政府，对新增建设用地进行全方位卡位；以政府收支科目改革为基础，依托将于2007年开始施行的政府收支科目新体系，将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来，实现土地出让金收支公开化、透明化；改革土地出让金的预算收入分成；改革农业征地补偿机制，将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出让金的分配主体中，建立农业用地征用为建设用地的“事后分成”机制。
关 键 词：土地出让金；国有产权；公共财政；持续性经营
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)02-0034-05
一、序言
土地国有并禁止土地所有权的转让是我国土地产权制度的核心内容。改革开放以后，我国开始土地管理制度的改革，主要是土地使用制度的改革，即把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，真正按照其商品属性进入市场运作。土地供给的方式包括划拨、出让、租赁、作价出资、授权经营、转让和出租等七种形式，其中土地划拨和出让是政府供给土地的主要方式，在土地转让收益上则以出让土地使用权为主要收入来源。
从广义上讲，土地使用权出让金是指政府作为城镇土地的所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时所收取的费用，即土地的批租价格。一般而言，土地价格应包括土地资源(物质)价格和土地资本(资产)价格两部分(王美涵，2005)。[1]从狭义上讲，土地使用权出让金是指政府作为城镇土地的所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时收取的地租资本化的费用，即土地资源价格。无论是从理论上还是实践上，土地使用权出让金都应从广义上来理解。在土地使用权出让中，更多的是“熟地”的出让。并且，凝结在土地物质中的土地投资不能脱离土地本身而存在，两者是不可分割的有机整体，土地使用权出让，就是这个有机整体的出让。从狭义上理解土地使用出让金，还会造成实践中人为地割裂“土地物质”和“土地资产”的权属转移时间上的同步性。
二、性质
土地所有权作为国有产权体系的一部分，政府藉此多次、循环地出让土地使用权获得的土地出让金收入，天然地具有了国家公共收入的性质，同其他国有资产一样，属于国家各级财政收入的组成部分。因此，在分析我国土地出让金性质时，从国家产权和公共财政的分析框架入手，是十分必要的。
(一)土地出让金的本质仍是地价收入，地租是其最根本的经济属性
地租作为土地所有者凭借所有权获取经济收益的实现形式，代表所有者让渡无限或有限年限产权的收入现值。前者即所有权的转让，后者则代表使用权转让。在土地私有特别是市场经济较为发达的国家，私有产权得到较为完善的保护，绝大多数的土地资源掌握在私人手中。政府仅拥有少量的土地资源。因此，土地交易的主体是私人部门，交易的范围也大多限于私人经济主体之间。我国土地交易体系中，特别在土地使用权的初次出让时，最主要主体是掌握绝对土地资源的公共部门。各级政府、国有企业、事业单位等公共部门掌握了大量土地资源的使用权，也相应成为土地交易的主要参与者。土地交易的链条也始于公共部门，土地交易的对象则是使用权。作为土地国家所有代理人的公共部门在土地使用权交易期满后收回使用权，进行土地再开发和再次交易。
(二)土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国有资源性收入
我国实行包括土地在内的自然资源国家所有。我国《宪法》总纲第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。宪法总纲第九条同样对自然资源的所有权进行了认定。土地产权按照产权经济学和法学理论可以分解为若干具体的权利，包括土地的田面权、田底权、使用权、经营权、处置权和抵押权等。这些权利的主体可以是合一的，也可以是相对分离的。在相对分离的情况下，同国家出让矿山、森林、河流和草原等资源的使用权和开发权类似，出让土地使用权获得收入也属于一种国家资源类收入。
(三)土地出让金是一项非税性质的公共收入
首先，土地作为国有资源的一部分，由土地转让产生的收益，同其他自然资源以及建国后积累起来的经营性、非经营性国有资产一样，都具有国有资产收益的性质，应当纳入到政府公共预算收支管理的范畴。其次，土地出让金同税收是两个完全不同性质的公共收入类别。在现有土地产权制度的框架下，二者虽然都属于公共收入的范畴，但就其经济性质而言是截然不同的，不能也不应当互相替代。计划经济时期国家将国有企业利润上交财政，重利轻税甚至是利税不分(何振一，2004)；[2]如果将出让土地使用权的收入直接作为税收收入上交财政，就犯了“以税代(地)价”的错误。2000年以来研究不动产税改革的学者中，一度出现了价、费、税混为一体的观点，甚至主张以物业税代替土地价格的收取，将房地产开发过程中政府收取的各种费用，全部看作是地价收入或者是地租，应由物业税替代，供房地产开发企业无偿使用，实行“零地价”。这种税价不分的论点，不仅排除了市场机制对土地资源配置的优化作用，不利于土地资源的节约以及合理开发利用；同时，土地作为国家掌握的最大宗性质的国有资源，上述措施还将大大弱化政府对房地产市场和土地管理的宏观调控职能。
三、对地方政府土地出让动机与行为的分析
虽然中央政府是名义上的全国土地所有权的代理人，在土地出让和土地出让金收支管理过程中，地方政府却是主要的行为主体。在土地国家所有，土地出让金收支纳入地方政府公共预算的前提下，本文引入公共选择理论，分析地方政府在土地出让过程中的动机与行为，对当前土地出让金管理中出现的一些问题作深层次分析。
公共选择理论将政府看成是官僚的集合体，官僚除了要兑现竞选期间许下的政治承诺，获得良好的政治声誉，谋求更长时间的任期和职位的升迁外，追求官僚群体的福利和政府规模的扩张也是驱动官僚行为的潜在动机。在假设中央政府是明智和负责任的前提下，本文对我国地方政府行政体系进行简化，构建对地方政府官僚行为和动机分析的框架：各级地方政府之间存在直接的行政领导，单级政府间的行政权力不能受到同级立法和司法权力的有效制约；单级政府体系有一位行政主官和向他负责的若干下属职能部门组成，各所属部门又由一名部门行政主官和若干普通公职人员组成；假定各个行政主官在本行政辖区内拥有支配所属国有经济资源的绝对权力，并倚靠一些经济指标，如GDP规模和增长率来决定政绩和升迁与否；行政主官的任命主要靠上级行政主官意志和本级人代会选举的有限约束，各个政府部门行政主官的任命则以政绩考核和本级政府行政主官任命为主。
首先，在上述经过简化的地方行政体制中，以各级行政主官为代表的地方官僚群体在完成诸如治安、教育、税收等本部门基本行政考核指标的同时，如何掌握更多的政治资源和经济资源，实现更大的经济规模和更快的经济增长指标，向上级行政主官展现更高标准、更高质量的政绩工程和形象工程，实现自我职位的升迁，是官僚特别是行政主官考虑的首要目标。为实现上述目标，除了依靠国家财政预算体制核准的税收收入，如何谋求到更多的国有经济资源份额对官僚而言是至关重要的。就目前我国经济发展情况看，除了少数经济发达地区，绝大多数地方政府面临财力不足的局面，在一些地方甚至出现了面临隐形破产境地的高额负债政府；并且，行政级别越低的政府其财力弱势地位越明显。没有充足的财政收入作为支撑，显然不能实现行政官僚的目标利益组合。这就自然地引申出了地方官僚强烈的创收动机：即倚靠本部门掌握的行政权力和国有产权资源，筹措更多用于发展本地区或者本部门经济水平的所需资金。
其次，地方官僚为了在同本级别其他官僚的竞争中获胜，一方面在财政预算内竭力压缩一些处于行政弱势地位的公共部门经费，放权自收自支，将节省下的资金用于固定资产投资或者是支付为招商引资付出的税收优惠成本等用途。另一方面，在预算外出台各种地方行政法规文件，依靠行政权力和部分执法权力收取规费收入，扩充地方财政资金。随着我国经济的高速发展，可用于工业开发和城市扩张的土地资源不断减少，地价飞速上升。地方政府在处置本级行政辖区内土地使用权分配出让方面的权力优势和信息优势，使得出让土地使用权成为地方政府创收的便捷手段。
再次，单届政府有限任期内的短期目标同政府整体的持续性经营原则之间产生冲突。相对于单届政府的有限任期年限，超越政党的界限，政府作为国家的政权组织形式，为了维护自身的合法性，获得所在地居民的政治支持，必须遵守持续性经营的原则。该原则不仅符合政府长期延续存在的利益，也符合国家居民及其后代在所在地世代栖息的要求。而有限任期内的政府官僚往往着眼于一些眼前利益和短期目标，追逐自身政治利益和经济利益的最大化。在出让土地使用权时，单届政府获得了远远超过其任期年限的土地使用权收益，掌握了本届及后任若干届政府应获得的全部收入。这种巨大的“额外”收益是单届政府无视土地出让金在土地整体出让年限内的利益摊薄，把大部分的收入用于本届政府支出，近乎无偿地占有了本应由后任政府支配的资源。
对地方政府而言，土地出让金作为地方财政收入的来源有以下三个“低成本”优势：1. 低成本甚至零成本的获取城市土地初始使用权。土地资源所有权在名义上归属于国家，所有权主体的虚置使得各级地方政府只需付出少量成本就可以获取对大量土地资源的处置权，有时候甚至只需要中央政府的土地审批文件和相关土地管理部门的许可，无需付出任何其他经济成本。2. 低成本地将农业用地征用为建设用地。国民经济的快速发展和大规模的城市化扩张，使得本就有限的土地资源的价值飞速增长。近年来，地方政府出让土地的收入已经超过了地方政府预算外收入的规模。1992年到2003年间，全国土地出让收入超过10000亿元，其中2001~2003年间累计就超过9000亿元；仅浙江一省在2003年就获取了820亿元的土地出让收入。地方政府通过行政命令，无视土地管理法规，将廉价的农业用地转变为工业用地或者城市开发用地，从中赚取了数目庞大的差价收入，进一步刺激了地方政府依靠土地支撑本地区财政运转的行为。3.低成本地占有后任政府和后代居民应享有的土地转让收益。现行的土地管理制度缺乏对土地开发和使用额度的长远规划，没有建立类似于土地管理基金的土地出让收入中长期管理制度，很难有效控制和监督每届政府出让土地的规模，也很难有效规范每届政府土地出让收入的支出方向。单届政府花费少量的行政成本就占有了后任政府和后代居民的土地出让收益。
四、后果
(一)加强了地方政府的“分利”行为，损害经济长期健康发展的社会基础结构
为了解析国家间经济增长和国民收入的差异，豪尔和琼斯(Hall and Jones，1999)[3]在他们的研究中引入了所谓的社会基础结构，即引导和鼓励投资和生产优于鼓励消费和分利的社会制度和政策。社会基础机构分为三组：政府财政政策的各种特征、社会的制度和政策、政府自身的寻租行为。尽管设计良好的政府制度框架和政策可能是有利于社会基础结构的一个重要因素，但政府也可能是一个寻租者。设置行业进入壁垒、罚没收入、索贿等都可能是政府重要的寻租手段。政府过多地介入地产行业的运营，从土地买卖和经营中瓜分到过大规模的利益，直接扭曲地产行业的产权机制和经济激励机制，破坏行业竞争秩序。在立法授权、民主和法制监督不健全的情况下，行政权力过于膨胀的地方政府会产生将其利益和兴趣集中在维持自身权力和为官僚群体牟利等方面。
地方政府将分利获得的财政收入投入到生产性领域，利用政府投资拉动和扩大本地投资规模，提高地区经济增长速度。这种财政政策构成和经济发展模式仍带有浓重的计划经济色彩，一方面有悖于我国政府及其收支活动向现代政府和公共财政的转型；另一方面，政府过多地干预生产和投资领域，政府支出不适当地在这些项目上面过多地集中财政资金，将直接影响到资源在投资和消费间的配置，进一步影响国民经济的资本―产出比和经济的潜在增长。
(二)公共部门利益对私人产业产生依赖，导致被私人产业部门“绑架”
征地与卖地之间产生的高额利润诱使土地出让寻租。地方政府为了增加财政收入，一方面用计划经济的手段低价征地，一方面用市场经济的办法高价卖地，利用中间的地价差弥补地方财力不足，支撑行政主导拉动经济增长的发展模式。随着地价收入在地方财政收入中所占比重的不断上升，地方政府对卖地收入的依赖性也不断增强。不断上升的地价成本进一步推动了以住宅房产和工商业房产为主的地产市场价格的快速增长，同时导致地产市场的虚假繁荣，提高了市场的泡沫化风险。从近几年我国城市地产市场发展的相关数据看，包括房地产价格指数、新增投资增速、商品房空置面积以及空置率等，地产市场过热的趋势十分明显，带动了相关如建材、建筑、金融等行业的快速增长，并带来经济过热的潜在风险。在地方政府依靠卖地获得高额财政收入以及地产市场成为推动地方经济发展主要动力的同时，大量民间资本和金融资本进入地产市场，进一步推动了地产行业和地方经济的过热。为了继续获取高额卖地收入，维持地方财政运转，同时避免因国家对地产市场进行宏观调控而带来的地产行业的冷缩效应和整个地产上下游行业的萧条，降低地方经济增长，地方政府不得不同中央调控地产市场、给地产市场降温的相关政策举措相背离，公然带头“托市”，同一些既得利益集团相呼应，造成了地产市场“全国过热，地方正常”的中央与地方政府之间的政策博弈悖论。地方政府同地产、金融等行业的利益绑在一起，不仅进一步加强了私人部门投机牟利的动机，在舆论和社会导向上也给地产行业的发展和社会公众预期带来了巨大混乱。
(三)土地出让金收取和使用造成了严重的代际不公
土地出让金作为一定期限内地租的现值收入，根据公共财政理论关于代际公平的界限划分，这部分收入只有用于社会生产性质或者收入再分配性质的支出项目，才有可能避免产生代际不公问题。依照我国的行政体制规定地方政府任期年限一般为5年。而现行土地法规按照出让土地使用目的不同，分类规定了土地使用权的出让年限：居住用地为70年；工业用地为50年；教育、科技、文化、体育和卫生用地为50年；商业、旅游和娱乐用地为40年；综合类或者其他用地为50年。且不论这种按类划分土地出让年限的依据是什么，是否合理，其中出让年限最短的用地期限也达到了40年，远远超过了单届政府的任期。在缺乏土地批租有效监督的情况下，单届政府大肆出让土地使用权，盲目上马一些政绩工程或者用于生产性投资，其实质是提前透支了本应由以后各届政府的支出能力，损害了后代居民的公共利益。
(四)征用农业用地损害了农民群体的利益
在目前的二元制社会结构下，农民群体的存在缘于对国有农业土地的承包权和承包期限。如果征用农业用地，把农民承包的土地收回，农民就失去了继续作为农业人口存在的资源基础。就眼下我国农业人口的素质看，失地农民缺乏向城镇居民转化的条件，少量的一次性补偿收入也不足以保障这种转型。
在2007年即将施行的政府收支分类新科目体系中，对征地农民的补偿支出隶属于“国有土地使用权出让金支出”款下的“前期土地开发支出”项中。这就表明，土地补偿是国家从出让金收入中拿出一部分补偿给农民，而不是农民作为该项土地使用权的承包方和潜在续包方主动去参与出让金的分配。这种分配模式的弊端在于：首先，现行的农业用地承包政策赋予了我国农业用地承包权存在相当长甚至是无限期延长的可能性，征用农业用地后单单给予农民一笔一次性补偿收入是不合理的。按土地出让年限的最长期限为70年计算，如果今后农业土地承包权的期限超过了这一限度，就意味着被征地农民的长远利益被政府无偿剥夺并据为己有；其次，以现值收入对农民进行一次性补偿，剥夺了农民及其后代享受该项土地增值的收益。农民本就处于征用农业用地中的弱势地位，拿为数不多的补偿金换取农民及其后代赖以为生的基础资源，在失地农民不能获得稳定收入的情形下，势必造成更大的社会群体之间的收入差距和社会安定问题，从长远看，甚至会威胁到国家粮食供给安全。
(五)异化地方政府公共收支体系，侵害税收在公共财政体系中的主导地位
西方市场经济较为发达的国家，国家税收占财政收入的比重一般都在90%以上。由税收收入占据绝大多数的份额，才能建立一个健康、合理、有序的政府公共收支结构，保障政府公共收支的稳定化、持续化和法制化。当前一些地方政府的收支结构中，出让土地的收入已经占到全部地方财政收支的30%甚至是40%以上。在经济平稳运行的条件下，税收收入的年增长率很少可能出现跳跃性的增长，其中有经济总量规模增长限制的因素，也有税制稳定性的限制条件。对地方政府而言，在面对地方财政收支困难和官员政绩考核的压力下，相对于上述尽快扩大税收收入的一些硬性的制度约束条件，转而通过获取国家土地审批条文，或者想尽各种办法绕过土地管理壁垒的途径，依靠买卖土地使用权来获得低成本、低约束、高收益比的巨额财政收入，其诱惑力更加巨大。同时，鉴于我国现行分税制税收收入体系的一些制度上的弊端，以及税收征管工作中存在的大量非正式化和非程序化现象，地方政府官员过度沉溺于依靠土地出让金弥补地方财力不足，将进一步弱化税收收入在地方财政收支结构中的重要性，导致税收收入主导地位的边缘化，不利于地方公共财政体系的长期建设。
(六)土地资源过度开发
在目前的土地批租制度下，由于缺乏有效的土地管理长远规划和监督机制，单届政府热衷于眼前利益和土地收益的短期化，导致土地批租泛滥和土地开发的低效率。更严重的后果在于，由于土地储备资源的有限约束，过度的出让土地压缩了以后届期政府和居民进行城市建设和开发的空间。随着土地使用权出让规模的不断扩大，各级地方政府供给土地的潜力不断缩小。在可预期的将来所获得的卖地收入不能得到持续保障，地方政府又不能摆脱对土地出让金依赖的情况下，把临近城市的农业用地，通过各种办法预征后纳入到城市发展土地储备，然后进行出让势必成为地方政府的政策选择。
五、几点思考
针对土地出让金管理中存在的问题，本文有以下几点思考。
1. 加快土地审批制度改革，将土地审批权集中到中央政府，从审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容等六大方面严格把关土地审批过程中的各个关节，对新增建设用地进行全方位卡位。
在土地国有的前提下，作为所有权代理人的中央政府有义务、有权力决定土地审批和使用方面的规划，制定符合社会效益最大化的土地长远发展战略。审批权限的上交可以进一步削弱地方政府批租土地的动机，对地方政府土地批租产生更大的制度约束。这种新的土地批租制度需要注意以下三个方面的问题：1.当土地审批权限完全向中央职能部门集中后，中央政府能否有足够的能力和资源辨别各个地方的土地供需信息，并以这些信息为基础掌控土地市场的交易和运转。2.土地审批权限集中到中央政府后，土地审批权限就容易被过度放大。如果这种集中后的审批权限面临信息不对称，又缺乏严格的权力制约和监督，其所面临的问题不会比现行分散的审批制度更少(易宪容，2006)。[4]3.土地审批权的集中能否带来并保障土地出让金的集中分配。
2. 以政府收支科目改革为基础，依托将于2007年开始施行的政府收支科目新体系，将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来，实现土地出让金收支公开化、透明化。土地出让金的预算化一方面可以从各个地方的土地出让收入的规模间接了解到该地区每年土地出让规模，有效控制各个地区的土地出让审批额度；另一方面可以清晰地了解各级地方政府土地出让收入的使用情况，规范地方政府在土地出让金收支上的短期行为。
3. 土地出让金的预算收入分成改革主要应从三个方面进行：一是将土地出让金收支纳入到政府预算后，采用中央和地方政府财政分成的方法。一方面中央政府作为土地国有的代理人有分享土地出让收入的天然权力，另一方面考虑到地方政府作为各个区域土地范围上的公共管理机构，也应从土地出让金中获得相应的收入，用于土地管理和开发。二是建立土地出让金的转移支付制度。经济发达地区同欠发达地区在转让土地收入的规模上的差距显而易见，中央政府通过“整体分成，个别补偿”的方式对欠发达地区进行财力转移，避免地区间财力差距的进一步拉大是必须的。但本文不主张建立土地出让金的专项管理来实施该项转移支付；相反，应当极力淡化中央土地出让金转移支付的色彩，避免因转移支付带来的经济发达地区藉此向中央政府加大土地审批谈判筹码等情形的出现。三是建立国有土地管理基金，为土地长期管理和规划预留出发展建设基金(常红晓，2006)。[5]
4. 改革农业征地补偿机制，将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出让金的分配主体中，建立农业用地征用为建设用地的“事后分成”机制。
依据国家对农业用地承包权期限的规定，对农业用地征用后的出让收入，采用中央政府、地方政府和农民三方共同分享的方案；在土地出让期满后，如果尚未超出国家农业土地承包的法定期限，农民及其后代仍有权继续参与到该项土地的再出让收入的分配，形成农民参与征用土地出让金的动态分配机制。
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参考文献：
[1]王美涵. 土地出让金的财政学分析[J]. 财经论丛，2005，(7).
[2]何振一. 物业税与土地出让金之间不可替代性简论[J]. 税务研究，2004，(9).
[3]Hall，Robert E.，and Jones，Charles I. 1999.”Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker than Others?”，Quarterly Journal of Economics 114(February)：83-116.
[4]易宪容. 土地出让金改革需慎行[J]. 英才，2006，(8).
[5]常红晓. 重分土地出让金[J]. 财经，2006，(3).
责任编校：谭安华
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