中国银行业注资辨析
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作者: 邓 鑫
摘要:当前这场国际金融危机下,各国纷纷实施注资行为救助问题银行。而我国政府曾多次向国有银行等金融机构实施过各种形式的注资,中国银行业的注资问题也一直受到了学术界与实务部门的普遍关注。本文旨在从中西方对比的视角,探讨中国银行业注资的背景、方式、期限选择的特殊性所在。
关键词:银行注资;监管成本;金融危机
Abstract:Facing to the present global financial crisis,many western governments rescue the problem banks by great funding,which turns to be a hot topic for economic discussion. In fact,The Chinese government has repeatedly implemented various forms of capital injection to the state-owned banks and other financial institutions. Chinese banking industry capital injection has also been received a wide range of concern. With the perspective of the Sino-West comparison,this paper focuses on the specificity ofChinese banking capital injection,including its background,forms and period selection.
Key Words:banking capital injection,cost of supervision,financial crisis
中图分类号:F831.2 文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)07-0053-05
一、问题的提出
目前,美国次贷危机引发的金融海啸正在席卷全球,美英等国不得不暂时放弃一贯的自由主义市场机制,纷纷采取向问题银行注资甚至国有化的措施。凯恩斯主义所倡导的政府主动干预经济的思想在危机面前大行其道。另一方面,1998年以来,伴随着中国银行业的转型与改革,我国政府以各种形式为银行等金融机构注入的资金总额已高达4万多亿元。目前主流观点将这笔巨额资金投入算作银行业的监管成本,认为资金注入虽然使银行达到了监管要求的资本充足率目标,但也暴露了中国银行业监管成本高昂、风险积聚以及监管效率低下等诸多问题。还有观点则认为这一系列单纯“追求短期效应”的注资行为并不可取,不仅为政府带来了沉重的财政负担,而且由于缺乏有效的激励制度,国有银行对政府资助易产生心理依赖和资源浪费现象。
然而,在得出上述结论前,笔者认为有必要先弄清楚以下几个问题:用于处理问题银行的各种注资是否都能归为监管成本;这种注资行为的性质在中国与外国之间是否有差异;中国所出现的各种形式的注资是否存在自身的特殊性;在国有制长期存在的背景下,中国的银行注资行为究竟是一时的权宜之计还是长期的必要手段。
二、文献要述
由于金融机构(尤其是商业银行)出现问题或发生危机时,具有极为明显的负外部性,因此无论在发达国家还是中国,政府都采取了而且必须采取各种救助措施。面对2008年以来爆发的严重金融危机,西方各国政府都不同程度为银行注入资金(见表1),甚至使一部分金融机构的股份国有化,而如此普遍的大规模对银行注资的现象在国际历史上是比较少见的。
自上世纪末开始,中国的四大国有银行逐步向国有商业银行转型,在此期间,中央及地方政府为金融行业的转轨与改革投入了大量资金,包括向银行注入资金(见表2)。目前国内文献中,有关银行注资主要有两大观点:
(一)巨额注资说明中国银行业监管成本过于高昂
厉以宁(1996)提出了我国的银行监管在现阶段有着非常鲜明的与发达国家迥异的特殊性,这无疑会对我国银行监管成本和监管模式产生较大的影响。孟艳估算了中国平均每年处理金融危机的成本应当为GDP的3%左右(约3000亿元),据此认为中国高额监管成本的支付已超过或接近银行危机的成本。然而,大多文献提及中国银行业特殊性时一般只是一笔带过。并且无论是否明确赞成或不赞成“特殊性”分析,大多观点基本认同或者倾向于认同注资应归属于银行监管成本,并以此为出发点,认为政府和监管机构为之付出巨额监管成本,从而得出我国银行监管效率低下的结论。
(二)注资是追求短期效应的行为,资金注入后运用效率低
整体上说,目前文献上的主流观点并没有给政府采取注资予以积极的评价。矛头首先指向的是注资后的资金利用效率,认为政府资金的大量投入似乎没有给银行带来立竿见影的绩效。李红坤(2007)以外汇储备注资的不良资产货币化效应验证了注资具有低效率性。政府财政注资带来了沉重的财政负担,并且注资还伴随着较低的激励相容度。赵勇等(2005)则认为将外汇储备用于国内降低了外汇储备的使用效率。张杰(2004)则把注资视为一种短期行为,无法保证银行的长期经营发展,而且可能促使银行对国家“免费”注资产生依赖心理。如果中国微观经济基础(即国有企业)未能得到有效调整,单方面改变国有银行资本结构的行动注定无功而返 。
三、注资归属思辨
如表2所示,历年的注资金额占监管成本总额的比重都超过了50%,其中6年超过了85%。如此高的比重说明,如果认同监管成本过高的结论,就相当于认定了为问题银行的注资投入过多的结论。然而,笔者认为将注资与监管成本等同起来的做法值得商榷。银行或金融监管成本,顾名思义,就是指监管者或被监管者在日常和特殊的监管活动中发生的相关费用支出或者福利损失。而表2中所列的各种形式注资方式主要包括:发行特别国债或者专项央票、用外汇注资补充资本金、再贷款、剥离或核销不良资产和减免税收等六种具体形式。又可根据出资方式的不同,将这六种形式归并为以下三大类:
一是股权投资方式。主要是指以财政部发行特别国债、汇金公司以美元外汇向银行注资和中央银行发行专项央票这三种形式为问题银行补充资本金。财政部是代表国家的国有银行的出资人;汇金公司也是一家国有独资的投资公司,代表国家行使出资人的权利和义务;央行所发行的专项央票与短期国债在本质上类似,也是为银行注入资金的特殊手段③。如果这种股权投资也能算作监管机构成本,根据“同股同权、同股同利”的基本原理,那么所有股东投资者向银行的投资,比如股票市场上的个体投资者和机构投资者的入股,同理,也应归为监管成本。另外还可以推而广之,财政部为其他大型国有企业都曾有不同程度的资本注入,那么这些都应归为国家对其国有资产付出的监管成本。笔者认为,股权投资是出资方作为银行股东的再投资,不应计为监管成本。
二是债权投资方式。主要是指中央银行再贷款,将资金借给问题机构以缓解偿还原有债务的压力等流动性困难。如果央行债权形式的注资算作监管成本,那么银行过去的所有债权人所贷给银行的资金,都应同理算作监管成本。也就是说,我国众多的个人储蓄者和企业团体储户都为银行注入过监管成本,从而也成为了银行监管者。这些推理结论显然难以成立。笔者认为,债权人对银行发放的债权,也不应计为监管成本。
三是其他方式。剥离不良资产,属于股东对银行资产的重组行为,目的是为了改善银行资产质量;核销不良资产则是对银行损失的确认,完全等同于公司会计行为。因此,剥离或核销不良资产数量显然不应归为监管成本范畴。此外还有减免税收手段,这属于国家惯用的财政手段,也不应归为银行监管成本。假设税收减免被归为监管成本,如果某一天国家宣布增加税收,那么应同理算作监管成本的减计(或者计为监管收益)。如果税收增幅超过原有监管成本总额,那么“减计”的结果可能使监管成本为负数,这种逻辑显然欠妥。
因此,一般而言,如果财政部或央行出资购买银行股份或成为其债权人,那么该笔资金就不能算作监管成本。这种说法同样也适用于英美等国应对此次金融危机直接注资银行的案例。也就是说,中外之间在注资的归属问题上不存在也不应存在差异。而将注资与监管成本混为一谈这类定性上的谬误,势必引发定量研判方面的失真,乃至在效率评价、政策取向等一系列重大问题上产生歧义和混乱。
四、中西方国家银行注资的异同比较
(一)共同点:银行业的负外部性
西方国家也曾多次有过政府干涉的金融机构重组,比如1990―1995年美国投入金融机构重组的资金规模达4098亿美元(李德,2002)。与2008年至今的这次金融危机类似,其政府投入资金的原因都是当自由竞争市场经济发展到一定程度时,发生了严重的经济危机或金融危机,政府以弥补市场缺陷的“有形之手”大力干预,以挽救濒临破产的金融机构。这其中又主要是针对商业银行的救助,因为商业银行比其他金融机构具有更明显的外部性特征,在整个宏观金融体系的稳定和安全中起到至关重要的作用。因此政府在私人银行遇到危难时刻采取应急措施出面挽救,以避免银行破产倒闭风潮引发更严重的社会后果。
其实,政府在紧要关头对银行采取注入资金,甚至是国有化的措施,从“外部性”这一层面上看,中国同西方国家甚至整个世界范围内应该是具有普遍共同意义的。
(二)中国银行业注资的特殊性分析
1. 注资背景的特殊性。西方国家的银行大多是私人银行,政府注资只是在非常时期对问题银行的应急措施,以避免银行危机波及社会其他部门,可以说注资只是一种来自外部的政府援助力量。然而在中国的银行注资背后则有着很深的历史根源,注资具体原因多种多样,有别于西方国家的特点也颇显著。
毋庸置疑,中国银行业体系是以国有银行为主。几年前,各国政府对银行的所有权比例比较中,中国的国有制银行的银行资产比率达98%,位列第一,而英国、美国、日本的此项数据均为0%(Barth等,2005)④。黄达(1984)很早就提出了计划经济体制时期,由于国有银行和财政完全不分家,财政与银行体系二者是社会主义国家的两个钱口袋,而且这两个钱口袋是相通的,形成犬牙交错的接合部,其中通道之一就是银行弥补国有企业亏损。在市场经济的改革中,张杰(2003)认为国有银行体系在很长时间内担负着推动中国经济稳定发展的重任,其经营目标是全社会的金融资源的分配。在动员金融资源的过程中,金融制度替代了一部分税收制度的功能,而在随后金融配置过程中,它又进一步替代着财政制度的功能。
在改革开放以前的“大一统”的银行体制背景下,企业、银行和国家呈现三位一体的格局。银行为企业(主要是国有企业)提供发展贷款、为地方提供经济增长的资源,在本质上并非银行主体自主地进行资源分配,而是依照政府的行政指示实施而已。改革开放之后,国有银行成为主要的信贷资金供给方,整个二十世纪90年代,银行对国有企业贷款占贷款总量的比重平均为80%(李德,2002),即金融制度与财政制度的功能依然难以完全分开。伴随着中国经济的发展和改革,有大量呆坏账在银行业内部不断积累堆砌,这些是中国社会经济体制转变带来的变迁成本,而实际买单的主体是几大国有银行。
从上世纪90年代末开始,中国政府试图让四大国有银行逐步与世界接轨,促其转向规范的商业银行经营轨道。为了满足《巴塞尔协议》等国际银行业统一监管标准和约束条件(包括资本金充足率、不良资产比率等),国有银行内部存在的各种历史遗留问题(资本金不足、不良资产率高等)逐一暴露,一时间内让人看到更多的是对各大银行接受国际标准监管带来的巨大“损失”,即“技术上的破产”、“银行多年来累积的不良资产”。从上述国有银行的历史背景和发展沿革可见,中国的银行不良资产可以归为一种国家的“或有债务”或者“准债务”。那么,中国政府的注资行为是国家作为大股东为经济体制转轨的补偿性买单,是所谓财政信贷接合部在当今时代的一种延伸形式。从这一点上讲,中国注资的特殊性是由我国银行业的国有制决定的。
目前四大国有商业银行正在经历向真正的国有“商业”银行转轨,其目的是改善内部的治理结构,优化经营管理,拓宽资金来源的渠道,但银行的国有性质(绝对或相对控股)不会因此而改变。这也决定了国有银行在今后从事金融业务活动中,要继续在一些政策性项目上或宏观调控的关键时期,遵从和配合国家的意图。实际上,世界上其他国家的国有银行,就其业务功能而言,也总是或多或少、程度不同地被赋予政策性职责。既然如此,国有银行由于执行政策职责而导致资产不良的情况就可能再次发生,也就不能排除在问题积累到一定时期,作为银行最大出资人的国家向国有银行注资的可能。
2. 注资形式的特殊性。西方国家在历次危机中,多采取组织银行业自行救助、业内重组辅以政府救助的方式。而这次金融危机中,注资方式主要是政府采取直接购买私人银行的优先股或者普通股,从历年经验来看,这次采取的银行股份国有化的措施将会成为其历史上浓重的一笔。
中国几家大型银行本来就是国家所有,其注资形式并非单一化。目前文献中主要是针对外汇注资等方式及其效果表示了质疑。值得注意的是,无论国家采取何种形式,其实质上都是在政府与银行之间的资产负债表的会计划账,这是中国国有制背景下的特殊财务表现。从操作上说,并未让财政为此陷入到处筹措资金的压力中,因而很难直接推出注资成为“沉重的财政负担”的结论。中国外汇储备余额近年来快速增长为世界第一位,用少许外汇注资银行换得国有银行更多的股权资本,在当前难以寻找到足够多收益良好的国外其他资产的情况下,不失为一种巧妙的外汇投资手段。至于国有商业银行是否将注入的作为资本金的外汇贷给企业用于进口采购,这取决于银行的经营决策与外贸企业的进口需求,在外汇利用上与留在国家手中最终的去向也是殊途同归的。至于外汇注资中的一部分可能引发基础货币“二次”增发的担忧,笔者认为只要纳入央行对基础货币控制的统一框架内,比如采取发行央票等各种方式来进行对冲等,这与外汇注资所要解决的问题并无必然的、不可克服的矛盾。
在国有制银行体系下,国家采用从财政部或者央行转账的方式注资到国有商业银行,实质上可以理解为国有资产在不同国有部门之间的转移。国家作为股东对国有银行的注资,在理论上说,不仅可以采取上述各种手段之间的单一选择或多种方式的组合,还可以采取更加多样的方式与手段。比如国家允许银行更多地留存收益,即股东减少对收益回报的提取。这种方式与上述表2中的减免银行税收的形式异曲同工。
可以说,注资的形式和力度、注资数量和注资频率一方面取决于银行作为金融机构的微观方面的指标,包括资本充足率、不良资产率、银行业务发展规模以及配置金融资源的功能需要,另一方面则取决于国家的产业政策、宏观经济导向以及国家对金融行业控制程度的需要等。
3. 注资期限的特殊性。如果说西方国家由于银行的私有性决定了国家注资不过是危机时期的权宜之计,那么中国对国有银行大规模注资现象则并非偶然,也不仅是为处理问题银行所采取的短期行为。笔者认为,银行的股份制改革重点是对其内部治理和经验管理的优化。
从长远看,国有银行在今后面临的挑战和压力主要来自内外两方面。从2006年至今,我国三大国有银行完成股改并上市。这次金融危机的爆发使很多国际大银行的市值都大幅下降,而我国上市的三大国有银行在全球银行市值排行榜上却跻身为前三位。尽管如此,上市银行依然面临市场上诸多不确定性,比如建行及中行的境外战略投资者在迎来解禁期后不排除纷纷减持手中的中资银行股份的可能性。另一方面,伴随国有银行的顺利转轨,其业务规模和经营领域还可能继续扩大。国家作为国有银行的大股东,为了银行的长远发展,必要时,仍可以采取注资措施。比如,出于银行资产规模的扩张需要,国家可以采取事前为银行注入资本金的方式,而不再仅仅是事后才弥补亏空。再比如,在适当的时候,政府直接在证券市场上买卖银行股份,以保证国家对国有银行、对金融资源的必要控制力。
可见,中国的注资措施并非只是追求短期效应的一时之举,而将会在很长的时期内以不同的形式持续存在。另外,与注资行为相反的操作是国家对银行减持资本金,这种反向操作将来能否出现,将取决于融资机制的健全以及整个金融系统的完善,或更取决于整体经济、金融制度的安排。比如当直接和间接融资格局进一步合理发展、金融运行机制进一步完善后,国家可以考虑适当减少对国有银行资本金注入或者说降低国有股份比例。当然,就目前中国的经济、金融发展状况来说,国家绝对控股的状态是不会轻易改变的。
需要指出,国家对国有银行各种形式的注资措施,客观上存在银行将资金运用不当的道德风险,甚至出现银行对政府资本注入的依赖心理。这种担忧在西方国家的注资过程中也难以避免。也就是说,要完全、彻底避免这种道德风险,严格而言是做不到的,即总体思路应是两害相权取其轻,切不可因注资可能引发道德风险而断然否定注资方式本身及其功能。
综上所述,国有银行作为一种制度安排,其重要功能之一是弥补市场自发性的缺陷,这次金融危机就是一个极好的例证。从中国国有银行的未来发展趋势看,其商业化进程是不可逆转的。但中国选择了社会主义公有制的基本经济制度,这就决定了在金融这一重要领域必须继续保持国有制的相当比重。国有银行经营的目标函数及其职责功能显然有别于非国有银行,这也决定了政府为其注资的背景、动机、方式、期限选择等一系列的特殊性。
注:
①具体包括:向花旗集团和摩根大通公司分别注资250亿美元;向美国银行和富国银行分别注资200亿美元;向高盛集团和摩根士丹利分别注资100亿美元;向纽约银行和道富银行分别注资20亿和30亿美元。此外,由于富国银行和美国银行分别收购了美联银行和美林公司,政府将再向这两家银行分别注资50亿美元。
②包括巴克莱、HBOS、汇丰控股、劳埃德TSB、苏格兰皇家银行、渣打银行、Nationwide Building Society以及Abbey。英国财政部称,其他的银行也有可能被纳入救助方案。另外,英国央行将向银行和建筑业提供额外的2000亿英镑的短期借贷额度以增加流动性。
③中央银行发行专项央票多用于置换不良资产,中央银行票据及这种处理问题银行的方式是中国银行体系内特有的,并未立即发生实际的资金调度,但在未来一定条件下由央行支付实际金额。
④2006年开始,中国开始引入外资股东进入国有银行,但入股比例单家上限为20%,多家合计上限为25%。
参考文献:
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(责任编辑 代金奎)
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