改进基层人民银行反洗钱监管工作的思考

来源:用户上传      作者: 中国人民银行郑州中心支行课题组

　　摘要：《反洗钱法》实施两年来，基层人民银行反洗钱组织协调作用逐步发挥，监督管理职责逐渐加强，资金监测工作规范开展，有效打击和防范了洗钱犯罪活动。但随着被监管机构和业务范围的不断拓宽，基层人民银行反洗钱监管工作开展还面临一些问题，需要改进和进一步完善。
　　关键词：中央银行；反洗钱；资金监测；金融监管
　　文章编号：１００３－４６２５（２００9）02－０112－０3中图分类号：Ｆ832.6文献标识码：Ａ
　　
　　一、当前基层人民银行反洗钱监管面临的主要问题
　　
　　（一）反洗钱监管相关配套制度不完善
　　目前，《中华人民共和国反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》和《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等中国人民银行令的出台，以及一系列反洗钱相关制度和办法的建立，为开展反洗钱工作提供了重要法律依据和制度规范。但随着经济快速发展和金融业务的不断创新，一些反洗钱监管配套制度显得不够完善，主要反映在：一是反洗钱大额现金管理依据缺失。1988年颁布的《现金管理暂行条例》及《实施细则》距今已20年，其有关规定早已不适应经济形势发展在反洗钱方面的要求，如当时现金管理对象仅仅是企事业单位，个人结算账户的管理未涵盖进去，而利用个人结算账户进行大量现金收付却为洗钱埋下了隐患；再如，目前的法规只对现金支取做了一些规定，没有从反洗钱的角度对现金存入进行规范。二是电子银行业务反洗钱监管制度不完善。随着经济和科学技术的快速发展，电子银行已成为重要的资金交易渠道。从有形的传统服务，到无形的网络服务，给电子银行业务反洗钱工作带来了难题。目前，由于针对该类业务的管理办法或操作指引缺失，致使具有交易方便、快捷、隐秘、纸质凭证缺失等特性的电子银行给金融机构了解客户、开展反洗钱工作以及人民银行反洗钱监管带来了难度。
　　（二）反洗钱监管信息共享机制不健全
　　1.人民银行地市分支机构无法获取金融机构上报的大额和可疑交易信息。目前，金融机构大额和可疑交易上报采取“总对总”方式，金融机构通过总部直接报送至人民银行反洗钱监测分析中心，但反洗钱监测分析中心仅将可疑交易报告向省会中支以上机构进行了反馈，各市中心支行若需要可向分行或省会中心支行申请查询，不仅增加了环节，降低了效率，而且不利于基层行及时掌握辖内大额和可疑交易的总体情况，不利于核实金融机构报送非现场监管信息的真实情况。按照规定，金融机构只有在分析认为交易涉嫌洗钱或与违法犯罪活动有关的情况下，才向人民银行分支机构报送可疑交易报告，但从非现场监管情况来看，金融机构基层行向当地人民银行报送重大可疑交易报告的主动性并不高，如某市中心支行在2008年上半年仅接收到一份重大可疑交易报告，与现场检查的情况存在较大差距。
　　2.人民银行各部门间的反洗钱信息资源无法共享。反洗钱调查往往需要查询人民币账户管理系统中单位和个人在商业银行的开户情况、征信管理系统中的贷款信用情况、国际收支申报系统中企业和个人的外汇收付情况以及个人结售汇系统中境内居民的购汇结汇情况等，但这些系统在人民银行内部分属不同部门管理，系统之间不能互联，由于没有建立反洗钱相关信息共享平台，要查询相关数据只能进入不同的系统中，并且需要一定条件和程序才能办理，同时，由于商业银行将单位和个人的开户情况导入系统不及时，有时会发生查询不到和不全面的现象。人民银行内部反洗钱信息共享机制的缺失，致使人力资源和信息资源不能有效利用，降低了工作效率，不利于反洗钱工作的有效开展。
　　3.人民银行和被监管金融机构之间缺乏信息报送与发布平台。由于反洗钱工作保密性要求高，反洗钱工作信息不能通过互联网传递，而人民银行和金融机构之间反洗钱信息网络传输和信息交换平台缺失，致使日常工作交流只能依靠电话、邮件寄送、传真等传统方式，这一问题在非现场监管报表报送工作中表现的尤为突出。2007年下半年开始，反洗钱监管范围已由银行业金融机构扩大至非银行业金融机构。据郑州中心支行统计，截至2008年9月，河南省省级报数机构达100多家、各市报数机构达数十家，全省共计946家报数机构的非现场监管报表只能通过优盘导入，报送不成功时，还要来回往返修改报表，无形中降低了工作效率；同时，与人民银行计算机安全和保密管理规定要求不符，也给人民银行反洗钱计算机信息安全带来了隐患。
　　4.人民银行与基层金融监管机构间信息传导不顺畅
　　保险和证券期货行业基层金融监管机构不完善，反洗钱监管信息传导不畅。目前，大部分保险和证券机构在地市设有分支机构，并且呈较快扩张趋势，但保险和证券行业监管机构在地市及以下均未设立分支机构。由于基层保险和证券期货监管机构缺位，致使基层人民银行不能及时掌握保险证券期货机构的设立时间、设立情况（包括机构名称、数量、地址、联系方式等），无法及时要求其到人民银行报备反洗钱工作信息并开展反洗钱工作，更谈不上对其反洗钱工作进行监管。以郑州中心支行为例，虽然加强了与河南省保监局和证监局的联系沟通，采取了一些措施，如定期向地市人民银行反馈机构设立情况等，河南省保监局和证监局也对省级保险和证券期货机构提出系统内反洗钱工作指导和要求，但由于传导环节多，再加上这些金融机构追求效益第一和对反洗钱工作认识不足等原因，使传导效率和质量受到影响。省级以下反洗钱协调机制运行不畅，制约了基层人民银行反洗钱工作的开展。
　　（三）基层人民银行反洗钱力量薄弱
　　《反洗钱法》实施以来，对金融业反洗钱的要求越来越高，与急剧扩大的监管对象相比，人民银行反洗钱监管力量明显不足。据统计，河南省被监管金融机构达到11760个，而监管机构和人员方面却显得力不从心，人民银行市中支及以下支行对此反映强烈。组织机构建设方面，地市中心支行反洗钱工作归口会计财务部门管理，而会计部门承担了会计财务、支付结算和反洗钱三项职能，对应郑州中支三个处室；县支行归口综合业务部门管理，而综合业务部承担了会计财务、支付结算、反洗钱、国库经理、现金管理等职能，对应市中支会计财务科、货币金银科、营业室、国库科等几个科室。人员队伍建设方面，仅郑州中支设置了专门机构，配备了专职人员，而地市和县级没有专门机构，工作人员都是专岗兼职（地市1-2名，县行1名），人员队伍力量薄弱，与日益繁重的反洗钱工作不相称，难以满足反洗钱工作的需要。
　　（四）反洗钱监管手段相对落后
　　一是缺乏先进的反洗钱现场检查软件。在人民银行反洗钱工作检查中，对金融机构有关可疑数据的筛选基本上依靠人工判断和分析，由于数据量大，业务品种和业务环节多，易出现遗漏，同时，也降低了现场监管的效率。如某中支在2008年对商业银行进行检查时，虽然规定的时间段是一年，但由于商业银行业务数据量太大，再加上检查时间紧、检查人员少，在科技手段不足的情况下，仅从一个季度中抽取了交易额在5万元以上的记录，由于判断可疑还需要其他标准，如关联企业情况、资金流向及频度等，因此遗漏在所难免。二是监管方式雷同。保险公司与商业银行的行业特点明显不同，金融产品与运营方式差异较大，但目前的非现场监管指标是按照银行业务来设置的，相同的监管指标设计很难真实反映不同行业的反洗钱工作状况。如非现场监管“新客户”指标仅就商业银行作出了解释，即“按账户数统计”，保险和证券期货公司就无法填报；还有“一次性交易”、“跨境汇兑”、“通过代理行识别数”等指标也存在这些问题。指标设立的针对性不强，会使非银行业金融机构无所适从，致使数据不能真实反映非银行业金融机构反洗钱工作状况。

　　（五）缺乏必要的资金支持和激励机制
　　反洗钱是一项需要全社会参与的系统工程，开展反洗钱工作需要资金保障和激励措施，否则，就难以充分调动全社会参与的积极性。一是缺乏办案经费。反洗钱可疑案件移交公安部门后，反洗钱后续工作的顺利开展，很大程度上有赖于公检法等部门的通力协作。但事实上，由于基层公检法等部门因人员及经费的不足，基层行与其协调工作还存在较大困难。
　　
　　二、改进和完善反洗钱监管工作的思考
　　
　　（一）修订和完善反洗钱工作有关法规
　　一是从开展反洗钱工作的需要出发，尽快修订和完善《现金管理暂行条例》及其《实施细则》。应当将通过现金管理预防和遏制犯罪活动列入其立法目标，并制定相关的管理办法。二是完善电子银行业务反洗钱监管办法。主要从三个方面入手，首先，针对电子银行特点，采取措施严格识别客户身份，把好客户准入关；其次，加强系统建设，依靠科技手段对电子银行大额和可疑交易进行判别和监控；再次，制定电子银行业务交易记录保存制度及大额和可疑交易报告制度，堵塞电子银行业务洗钱漏洞。
　　（二）建立和完善反洗钱监管信息共享机制
　　1.建立基层人民银行对金融机构大额和可疑交易信息的查询制度。使基层人民银行反洗钱部门既可以查询到本地金融机构反洗钱数据报送情况，又可以查询到各类大额和可疑交易的具体信息，使信息真正服务于基层人民银行的反洗钱监管。
　　2.建立人民银行内部的信息共享平台。有效整合人民银行内部支付结算、征信管理、外汇管理等部门反洗钱监管信息资源。
　　3.建立人民银行和金融机构间信息传输和发布平台。
　　4.进一步畅通人民银行与基层金融监管机构间反洗钱协调和沟通机制。
　　（三）加强反洗钱队伍建设
　　1.完善机构，加强人员配备。建立完善基层反洗钱组织机构，把人民银行地市中心支行反洗钱工作从会计财务部门分离出来，考虑反洗钱业务与支付结算业务联系更为紧密，反洗钱工作和支付结算业务工作可合并成一个职能科室，既能保证人民银行地市级分支机构履行反洗钱监管职责，又能充分利用账户管理等信息系统，提高反洗钱监管效率。在人员配备上，根据目前和将来反洗钱监管范围和业务量，地市中支应配备相应数量和层次的人员；县级人民银行会计核算业务上收也为向反洗钱工作倾斜力量提供了条件，县支行至少应设一名反洗钱专职人员，以适应日益繁重的反洗钱监管工作。同时，因反洗钱工作检查、调查任务繁重，需要对涉及大量可疑交易线索分析和判断，应充实会计、支付结算、外汇管理等实践经验丰富的工作人员，以及法律、计算机等方面的专业人才。
　　2.加强培训，提高人员素质。一是加强人民银行系统反洗钱工作人员培训。反洗钱监管对象涉及银行、证券、期货、保险业等金融机构，以及即将开展的特定非金融机构如房地产、会计师事务所等行业，因此，应加强针对各行业反洗钱业务特点的培训，尤其要加强对保险证券期货业业务知识和流程的培训。二是要加强对金融机构从业人员的培训，要特别注重业务操作流程的培训，编制适合反洗钱一线人员使用的操作教材。不仅要让金融机构反洗钱从业人员知道“为什么要反洗钱”，更要让反洗钱人员清楚“如何反洗钱”。
　　（四）改进反洗钱监管手段
　　研究开发反洗钱现场检查程序，根据金融机构提供的业务数据，自动提取大额交易和可疑交易数据，提高反洗钱现场检查效率。在监管指标设置上，应根据监管对象的业务特点设置不同的监管指标，如银行业、期货业、证券业和保险业监管指标就应有所区别，以便于客观真实地反映不同金融机构反洗钱工作情况。
　　（五）制定激励机制，调动各方积极性
　　实施激励性监管，激发、引导金融机构积极、主动地开展反洗钱工作。激励方式应多样化，可采取精神鼓励如通报表扬等，对反洗钱工作积极并取得明显成效，以及提供有价值可疑线索的金融机构及其个人给予正向评价；或对工作成效显著的金融机构采取减少现场检查频率，甚至确定一定的免检期限，以提高金融机构反洗钱工作的积极性；也可采用物质奖励如设立奖励基金，对在反洗钱工作中作出贡献的金融机构及其个人、公检法等联席会议成员单位或对洗钱线索举报有功的企事业单位以及社会人员实行奖励，以激励全社会行动起来，履行“反洗钱―我们共同的责任”。
　　
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　　（责任编辑：张艳峰）

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