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新农村建设中公共产品供给问题研究

来源:用户上传      作者: 孔祥建

  [摘要] 随着农村经济社会的发展,广大农民日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产品和服务。长期以来由于政府职能的缺失及生产力发展不足等原因,造成农村公共产品供给陷入严重不足的困境,这种状况不利于社会主义和谐社会的构建和新农村建设。因此,要尽快改革政府职能,努力建立公共服务型政府,加大对农村公共产品供给的力度,为农民提供更多更好的农村公共产品,促进农业发展和农村进步。
  [关键词] 农民 农村 公共产品 供给
  
  什么叫新农村建设?笔者认为,新农村建设应当是让广大农民充分享受到经济发展的成果,使农村社会经济面貌能够体现出社会的进步。但长期以来,农村和城市是两片天地,城市有宽敞平坦的柏油路,农村只有“凹凸泥泞的羊肠路”;城市有集中的供水、供气、供暖等方便舒适的生活设施,农村只有“担水劈柴,自然空调,冷热不均”的艰辛生活;城市可以享受养老保险,农村只能靠儿养老;城市可以“看病公疗”,农村只能是“大病靠天命”……城市在享受着经济改革发展的硕果,而农民只能是“望梅止渴”。所有这些,才真正意义上反应了城乡的差别。而这些差别,集中表现在城市和乡村享受财政免费提供公共产品的不对称上。公共产品是农村经济社会发展的前提和基础,一系列农村政策的实施,都依赖于农村公共产品的有效供给。所以,推进新农村建设中,实现农民享受应有的公共产品是各级政府应该考虑的重要内容。
  
  一、我国长期以来农村公共产品供给状况
  
  农村公共产品,是相对于农村私人产品而言具有非竞争性和非排他性的用于满足农村公共需要的产品。根据公共产品特性,公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担,从强制性的税收收入中进行预算安排。但长期以来,我国在公共产品供给上实行两套政策,城市公共产品是由国家提供,而在农村,各级政府提供的公共产品则相对较少,农村公共产品主要是农民自我供给。尤其是在经济落后地区受财力限制,许多应由国家提供的农村公共产品,有相当大的比重则由农民自筹资金或投工、投劳解决。以下资料可以一定程度上反映农村公共产品供给状况。
  我国的教育投资主要是向城市和大中专倾斜,农村义务教育的投资在整个教育投资中的比重很低,使得农民子女连享受义务教育这种依法保障的公共产品消费也大打折扣。资料显示,2005年农村义务教育经费的78%由乡镇负担,9%由县财政负担,省财政负担11%,中央财政负担不足2%。
  我国的公共卫生特别是农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足,其费用支出占财政总支出的份额,由1980年的2.4%下降到2000年的1.71%,属于世界最低的一档,非洲最穷的国家都比我国的人均卫生支出高出一倍。整个20世纪90年代,农民人均卫生费用仅为城市居民的25%,而其中的90%还是由农民自己负担。1993年,农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9%,1998年为24.9%,五年下降了10个百分点。尽管近两年农村卫生费有所增加,但与城市比,仍然是微不足道的。
  我国现行的农村社会保障制度建设很不完善,国家在社会保障支出方面,城乡反差极大。1990年全国社会保障支出1103亿元,其中城市支出977亿元,占总数的88.6%,农村仅支出126亿元,占总数的11.4%。城市人均413元,农村人均14元,相差近30倍。占人口20%的城镇居民享受到近89%的社会保障经费,而占人口80%的农民的社会保障经费仅占11%。社会保险覆盖率城镇已达90%以上,而农村不足2.4%。由此可见,我国的社会保障支出不仅存在总量不足的问题,也存在分配不公的问题。
  当前在农业科技发展中也存在一些突出问题,对农业科技的公益性特征认识不足,近年来我国农业科研投入不够,农业科研人员短缺。从投入强度看,全国农业科研投入占国家财政收入的比重,由1985年的0.51%下降到2003年的0.39%。目前我国农业科研投入占农业GDP的比重为0.49%,是30个低收入国家平均水平的三分之二,不到发达国家平均水平的五分之一;农技推广投入占农业GDP的比重为0.42%,是20世纪90年代末57个亚太发展中国家平均水平的四分之三。从投入结构看,国家科技专项经费和科技基金用于农业科技的比重仅占9%左右。从人均经费看,2002年全国农业科研人员人均科研经费才2.3万元,而美国和韩国在1999年就达82万元和48万元。
  
  二、农村公共产品的缺失给农村经济社会带来的严重后果
  
  2005年,我国有2000多万人口和2000多万头大牲畜发生临时性饮水困难。目前,有约2%的村还不通电,无电人口达到2000多万(国家电力部);5%的村不通邮;6%的村不通电话;6%的村、100多个乡镇不通公路,30多万建制村没有硬化路面;1%的乡镇没有卫生所,现有乡镇卫生所中1/3是危房;全国中小学危房率6%,其中80%在农村;一半以上的乡镇缺乏文化设施……。
  农民受教育水平低,农村劳动力中文盲、半文盲人数占劳动力总数的13.47%,小学程度人数占劳动力总数的36.62%。目前有79.1%的农村人口没有任何医疗保障,基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的三分之二。部分农民生活艰辛几近崩溃边缘,河南省某县因卖血而造成艾滋病大范围传染震惊世界。2005年,每户农村家庭年均医疗医药费用为1516.8元,医疗费用占农村家庭收入的比重16.8%大大高于城市9.1%和小城镇9.7%家庭。医疗费用导致农村家庭“因病至贫”也绝非少数,24.7%认为自家生活贫穷的农村居民提到“家里有病人”是致贫的原因之一。我国的医疗卫生资源80%集中在城市和大医院,9亿农民仅有80多万乡村医生,他们中一部分还是当年的赤脚医生。农村医疗卫生资源严重不足,条件差、设备少、水平低,农村缺医少药的局面还没有根本扭转。
  概括起来,农村公共产品的缺失给农村和农民带来的后果主要表现为:(1)农村基础设施如村庄道路、供水排水管道、照明等极度薄弱;(2)农村医疗卫生资源严重不足,身心健康受到威胁;(3)农民受教育水平低,民间文化缺乏,新型农民难以培养,农村风气恶化;(4)农民社会保障程度极其低下,靠儿养老,拖累下一代,医疗保障缺失,大病靠天命;(5)农产品成本增高,信息不通畅,市场化水平低,生产风险增高;(6)农民经济负担过重,收入增长乏力,抵御偶然事情能力下降,返贫现象增加;(7)城乡差距拉大,务农积极性降低;(8)农村环境难以改善,新农村建设举步维艰。
  
  三、扩大农民对公共产品的享用是客观规律的要求和新农村建设的需要
  
  城乡统筹发展,构建和谐社会,必然要求全民共享公共产品供给。推进农民广泛平等的享用公共产品是我国新农村建设的必由之路。
  1.增加农村的公共产品供给是解决三农难题的必然举措。农业、农村、农民的“三农”问题,一直是党中央、国务院高度关注的问题,也是制约我国全面建设小康社会和实现现代化的主要“瓶颈”。改革和完善农村公共产品的供给制度,逐步使国民收入分配结构向“三农”倾斜,有利于激活农村市场,拉动农村经济,以及整个经济的增长。
  2.为农村提供公共产品是政府的天职,享用公共产品是农民的权利。首先,公共产品的整体性、非排他性和非竞争性的特点,决定了政府向整个社会(理应包括农村)提供公共产品是符合公共产品的客观规律的,同时也消除了对农村和农民的“歧视性”原则。其次,对长期的工业化和城市化进程中做出了巨大牺牲的农民,政府有责任让农民休养生息,为农民提供大量的公共产品。

  3.农民享用公共产品会大幅度减轻农民负担。长期以来,农村公共产品主要靠农民自身解决。如果中央政府和省级政府履行其提供农村公共产品的服务职能,把农民从自我供给的状态中解放出来,就会大幅度减轻农民负担,使农民将更多资源用于高收入的投资,由此产生收入效应、消费效应和就业效应,会进一步扩大内需,促进整个社会经济的更快发展。
  4.农村公共产品的有效供给,交通的方便,信息的畅通,支农服务一体化等有利于降低包括生产、运输、销售、风险和决策成本在内的农村私人活动的总成本,从而提高其效率。有利于降低农业的自然风险和经济风险。有利于促进农业生产的产业化、规模化、商品化和市场化,实现农业和农村的可持续发展。
  5.农业是弱质产业,农村财力薄,单靠农民自身的积累来完善农村的基础设施,改善农村生产生活环境,促进新农村建设,那是道坎路遥。只有政府提供大量的公共产品,广大农民齐心协力,新农村建设才能曙光在见。
  6.培养新型农民,离不开农村教育;丰富农民业余文化生活,离不开乡村文化;农民老有所靠,离不开农村养老保险;农民病有所医,离不开农村医疗保障。只有政府大力推进农村九年义务教育,进一步完善农村社会保障,才能使农民和市民公平相处,才能促使农村和城市的和谐发展。
  
  四、实现农民享用公共产品公益化的对策建议
  
  1.建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度,彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排,扭转城乡公共产品供给的二元格局,突出“三农”的优先位置,加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,确保财政支农支出的增长速度超过财政其它支出的增长速度,确保财政农业投入优先增长、稳定增长的政策落实到位。
  2.必须根据公共产品供给的特点,明确各级政府提供农村公共产品的责任,合理界定中央政府与地方政府的责任和范围,中央和省两级政府要成为保障农村公共产品供给的主体。受益范围遍及全国的公共产品,由中央政府提供。中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助,建立和完善针对农村公共产品供给的转移支付制度,做到财权与事权相对等。受益范围主要是地方的公共产品,由相应层次的地方政府提供。具有外溢性的地方性公共产品由中央政府和地方政府或各受益的地方政府共同提供。
  3.政府提供相应政策,充分调动其他供给主体的积极性和优势,根据产权明晰化的原则,尽快建立农村公共产品供给主体多元化的有效机制。我国是一个发展中的农业大国,对农村公共产品的需求规模较大,仅仅依靠有限的财政投资,往往力不从心。对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供。在明确产权的前提下,采取股份合作制或合作制形式筹,积极引进民间资金和外资,按照“谁引进、谁收费”,“谁投资、谁收益”的原则,大力兴办农村公共产品。
  4.“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进新农村建设。”在为农村提供公共产品时,切忌贪大求全,搞华而不实的形象工程,一定要根据本地的实际情况,做到量力而行,倾心而为,从关乎农民群众切身利益的最迫切最难办的事情入手,让他们尽快地得到实惠。
  5.加快农村社会保障法制建设。社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心,是以强制性为基本特征的。而社会保险的这一强制性又必须通过国家立法才能得到保证。目前,社会保险在农村举步维艰,其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后。比如,许多私营企业和三资企业,常常以政府有关社会保险的文件不是法律为由,拒绝给广大农民工购买社会保险。由此可见,要建立我国农村社会保障制度,加快农村社会保障法制建设非常必要。
  
  参考文献:
  [1]刘树林陈为:《经济学原理》,武汉理工大学出版社
  [2]萨缪尔森:《公共支出的纯理论》
  [3]安体富周升业:《财政与金融》,武汉大学出版社
  [4]吴士健薛兴利左臣明:试论农村公共产品供给体制的改革与完善.《农业经济问题》,(2002, 7)
  [5]黄治冲:农村公共产品供给机制创新的经济学研究.《中国农村观察》.(2000,6)
  [6]叶兴庆:论农村公共产品供给体制的改革.《经济研究》.(1997, 6)
  [7]陶勇:农村公共产品供给与农民负担关系的探索.《财贸经济》,(2001,11)
  
  注:“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文”


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