我国现阶段粮食直补政策研究
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作者: 周玲霞
［摘 要］ 为提高农民收入、增加农业投入、提高粮食产量、推动粮食产业化及促进农业发展，2004年我国出台了一系列粮食补贴政策，初步形成了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合的粮食补贴政策体系，但从政策操作层面看，各种补贴政策还存在不足之处。通过对现行粮食直补政策进行分析，提出应根据农户当年粮食产量占当地总产量的比例来分配粮食补贴资金。
［关键词］ 粮食直补政策；粮食增产；粮食安全
［中图分类号］ F320 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3283(2012)05-0061-02
一、我国粮食直补政策的提出
近年来，粮价持续走低，农民收入与其他行业收入差距越来越大，促使农民将资金和精力投向其他效益较高的行业，不少地区出现大量农田被抛荒，农民纷纷外出务工，农业结构调整出现了粮食生产逐渐被“调凉”的局面。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》中指出：“抓住了种粮农民增收的问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民的种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本；保护和提高了主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局”。基于这种认识，财政部2004年颁布了《实行对种粮农民直接补贴调整粮食风险基金使用范围的实施意见》，其中提出了三种对种粮农民的直接补贴政策：按粮食种植面积补贴、按农业税计税面积补贴和按计税常产补贴。
二、粮食直补政策的具体实施方式及缺陷
目前，对于粮食直补政策，各省探索了不同的实施方式，总的来说有四种：
（一）按照农民实际售粮数量补贴
农民以市场价格卖出粮食，同时国家按照农民出售的粮食数量给予一定的补贴，也就是所谓的价外补贴。这是一种与粮食产量直接挂钩的补贴方式。这样做的好处是：1.不直接提高粮食价格，避免粮食价格扭曲，保证粮食价格仍然为市场价格，不会破坏由供求形成的价格机制；2.在增加粮食供应者的收入的同时，不增加粮食需求者的支出，尤其是低收入人群；3.这种多劳多得型的补贴方式充分调动了农民的生产积极性；4.增强了国家宏观调控的能力，国家可以通过对不同粮食种类给予不同量补贴的方式来调节粮食生产结构，鼓励优质粮食的生产。目前采取这种补贴方式的省份有新疆、河北、浙江、福建、广西、湖北、贵州和四川等。但是这种粮食补贴政策冲击了农民传统的存粮意识，冲击了粮食流通市场，使得粮食逐渐被收购到政府手里，形成垄断，国有企业再次回到计划时期“粮老大”地位，这种垄断发展到一定程度必然影响农民的利益，不利于市场多元化主体的形成，而能否消除垄断也是国家粮食流通体制改革成功与否的关键。
（二）按农业税计税田亩计算粮食直接补贴
这种补贴方式不与当期播种面积和价格挂钩，发放起来非常方便，农村土地分配30年内不会改变，这样每年每户的补贴就比较固定，不需年年测算。目前实施这种补贴方式的省份有江西、吉林、安徽、宁夏和新疆等。如江西省规定：“2004年凡在计税土地上种植早稻、中稻、晚稻，按实种面积每亩各补10元。”但是，调研发现这种粮食直补办法存在以下问题：首先，同按计税常产进行补贴一样，由于与当前种植面积无关，从而该补贴的激励作用大打折扣；其次，许多粮食补贴给了非农民。目前在很多农村地区，尤其是城乡接合处（特别是城中村）的土地被卖出去办工厂、搞房地产等，没有农田、退耕还林的依然领到补贴资金；第三，多产粮的农民却无相应较多的粮食直补。实行以土地面积为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，属“普惠式、大锅饭、平均主义”的补贴，种种不公平现象导致农民种粮积极性被挫伤，使得农民失去了通过种粮实现增收的动力。
（三）按实际粮食种植面积补贴
这种补贴方式是按照农民实际种粮面积相应地兑付一定的补贴，是间接与粮食的产量挂钩，而不与价格挂钩的半挂钩补贴，而且对农户获得的补贴没有总量限制，种多少补多少。这种方式的好处是：1.使粮食补贴直接发放到种粮的农民手里；2.国家能准确地掌握耕地面积；3.扭转了粮食生产和粮食种植面积逐渐减少的态势，对于遏制农村土地抛荒现象非常有效。目前采取这种补贴方式的省市有江西、湖南、江苏、山东、青海、辽宁、陕西、山西、云南、重庆、上海、天津、北京、广东等。这种补贴方式相对较好，但对于非农行业直接补贴带来的收益较低，农户不会改变家庭生产中农业生产与非农生产的比例，只会在农业生产内部进行资源配置，如将原本抛荒的农田重新播种，这样粮食播种面积就会提高，但是粮食的单位产量则保持不变甚至下降，从而影响了粮食总产量的增加。
（四）“依据计税常产”或“按计税农田和计税常产各占一定比例”进行补贴
这种补贴方式是将粮食补贴资金分摊，再依据计税土地面积和计税常产对农民核定补贴金额。目前采用这种补贴方式的省份主要有甘肃、内蒙古等。这种补贴方式能够直接增加种粮农民的收入，农民为了提高补贴额度会努力通过良种、科学种田等方式增加粮食产量，初步达到粮补政策的目的，但还存在一定缺陷：首先，由于这种补贴方式与过去的常产有关，因而对当前的激励效果不显著，不能改变农户在当前家庭生产中生产要素的配置。其次，我国农民收入相对较低，当补贴发到农民手上时，农民往往会优先增加自己的消费投入，其次才会考虑增加粮食生产投资，因而这种补贴方式对于提高我国粮食产量不会产生显著的影响。
三、政策建议
现行的几种粮食补贴方式几乎都违背了国家粮补政策的初衷，即增加农民收入，提高粮食产量，实现粮食市场化。为了完善我国粮食补贴政策体系，使粮补资金能真正用到实处，笔者建议应根据当年实际粮食产量来决定补贴数额，补贴数额应该分等级逐步上升，在实际实施过程中要充分考虑气候等自然因素的影响，根据农户粮食产量占某地总产量的比例来分配粮补。
这种补贴方式的好处是：1.与按实际售粮数量进行补贴不同：在激励农民积极通过科学种田、采用良种等方式多产粮食，提高粮食产量的同时，能避免冲击农民传统的存粮意识，同时不影响粮食的市场化和产业化，也避免了国家垄断的形成。2.与按农业税计税田亩计算粮食直接补贴不同：第一，按当年的粮食产量来分配补贴，能直接激励农民多种粮，种好粮；第二，由于按粮食产量来补贴，一些撂荒地将得不到补贴，而补贴全部分配给真正需要粮补的种粮农民，这样避免了粮补资金的浪费；第三，避免了吃“大锅饭”现象，种得多或者种得好得到的补贴也多，完全是多劳多得。3.与按实际种粮面积进行补贴不同：首先，这种补贴方式不仅强调了种多得多，还强调了种好也得多，这样对农民的激励作用更胜于后者；其次，按当年实际收获粮食进行补贴增加了农民的收益，这样可以激励农民增加农业用地面积，减少非农业用地面积；4.与“依据计税常产”或“按计税农田和计税常产各占一定比例”进行补贴不同：首先，因为是与当年的产量有关，因而能更有效地激励农民增加粮食生产。其次，由于补贴数量与粮食产量有关，因而为了得到更多补贴农民会将补贴收入优先用于增加农业投入，以增加产量，提高补贴等级，而不是优先增加消费投入。因此按照农民当年粮食产量进行补贴，在很好地避免现存的其他几种粮补方式的缺陷的同时也能达到国家粮补政策的目的，对于保护粮农利益，促进农民的增产增收，倒逼粮食流通体制改革、稳定民心等都意义重大，影响深远。
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［5］吴成福.中外粮食补贴政策对比分析［J］.经济经纬,2006（6）：101-103.
（责任编辑：乔 虹）
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