基层人民银行内控制度建设中的问题及建议
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作者: 龚道齐
近年来，中国人民银行的职能逐步转换，增加金融稳定、反洗钱、征信管理等职能，新的职能对人民银行的内部控制建设提出了更新、更高的要求。如何进一步完善内控制度，强化内部管理，建立权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内部控制体系，有待于基层人民银行进行的探索和实践。
一、基层行内控制度建设中存在的问题
（一）内控制度建设滞后。2003年修订后的《中国人民银行法》赋予人民银行金融稳定、反洗钱、征信管理等新职能。为切实履行好这些新职能，人民银行加大了新业务的推广和新系统的开发，基层行的业务流程、管理要求和内容等都发生了很大的变化，电子化水平也快速提高。在新业务的推广运用和新系统的上线运行中，新情况、新问题不断涌现，老的内控制度不能覆盖所有的风险点，而新的制度又未能及时完善充实，致使内部控制出现盲点。少数行内控制度建设进展慢，没有形成有效的风险识别、分析和应对机制，存在一定的风险隐患。
（二）认识上存在偏差。少数员工内控理念落后，将内部控制这种长期、动态、科学的管理机制，当作一种短期、静态、简单的管理措施，把内控建设理解为各种规章制度的制定和汇总，认为建立了内控制度就等于建立了内控机制，在工作中只注重内控制度的建设，而忽略内控制度的落实和执行以及根据内控环境变化对其持续改进的要求。少数行在内控机制建设中追求简单，应付了事，如没有按上级行规定的内容、程序，在认真自查、检查、抽查及分析评估的基础上，形成内控报告，更没有把内控报告制度作为一种落实内控责任的有效手段。对内控制度设计的合理性及执行的效果上往往缺乏前瞻性的估量和有效的评价。
（三）内控队伍配备不足。人民银行和银监会分设后，基层行人力资源不足，尤其是县支行人员“负增长”，有限的人力资源只能满足一线营业部门或业务部门运转，监督人员难以配足。部分县支行内审、纪检监察等挂靠在办公室，监督人员仅配备一人，有的还是兼职人员，由于要忙于一些具体的事务性工作，所开展的内部监督只能局限在专项检查和操作层面上，检查方式单一，覆盖面不广，检查频度和质量不高，监督水平和深度有限，监督达不到效果。
（四）缺乏有效的内部控制和风险评估。2006年总行出台了《中国人民银行分支机构内部控制指引》，基层行开始推行内控评审系统，对开展内部控制和风险评估发挥了积极作用。但是由于基层行缺乏专业化的技术人员和足够的数据信息支撑，难以建立科学有效的内部控制和风险评估，对风险无法做出准确的识别和分析。如基层行内控人员都是由科（股）室负责人或岗位人员兼任，难以做到专人专岗；有的内控人员不注重有关内部控制、风险评估资料的收集和整理，在内控评审系统中录入的数据只是一些零碎的规章制度，没有涵盖整个部门所有业务；评审过程中缺乏预见性，只能就风险谈风险，不能为部门业务工作提供参考和借鉴。
二、几点建议
（一）加强内控制度建设。基层行人事、内审、纪检监察等监督部门要根据总行内部控制指引规定，对现行各种规章制度、操作规程进行认真研究和梳理，以内控评审系统为平台，强化内部控制和风险评估，使单位和部门内控制度、业务流程规范化。同时狠抓各项内控制度的贯彻落实，建立一套切实可行的制度执行监督机制。会计、国库、发行、外汇、营业室等重要业务部门要坚持“制度立行、内控优先”的原则，在推广新业务、新系统过程中，制定科学有效、相互制衡的业务管理制度和办法，并在工作实践中加以修订和完善。
（二）提高内部控制意识。基层行在强化内控建设的过程中，要切实加强各项内控制度的学习，提高员工自觉遵守和执行内控制度的意识。使各项业务工作做到有法可依、有制可循。一是增强员工查错纠弊的自觉性，使内控制度建设良性循环，不断完善和健全。二是增强风险防范能力，督促员工认真履职，防止有章不循、违规操作和各类经济案件的发生。
（三）整合内部监督资源。基层行要建立监督信息共享、监督工作联动的机制，弥补监督力量不足的困难。加强内审、人事、纪检监察等部门的横向联系，既有分工又有合作，除定期监管之外，还要进行不定期的动态监督，坚持将内部控制贯穿于各项工作的始终，形成大监管的合力。
（四）建立科学有效的内部控制和风险评估机制。基层行要根据人民银行业务特点和风险控制需要，建立内部控制系统，如授权管理系统、财务管理系统、人事教育控制系统、计算机风险控制系统和清算风险控制系统等，突出对关键人（基层行部门负责人、要害岗位人员）、关键部门（会计财务、国库、货币金银、保卫等部门）、关键物件（现金、枪支、印章、重要空白凭证）、关键工作环节（交接手续、审批程序、操作口令、票据清算环节等）的控制。同时建立各岗位风险监控一览表，将各个岗位的风险点进行归纳和量化，对可能出现的风险环节进行重点监控，并定期或不定期进行风险评估，有效防范各类风险的发生。
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