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财政压力决定国家制度改革的起因和路径

来源:用户上传      作者: 刘玉红

  摘 要:统治者为获得义理性支持,不得不提供更多的公共产品,从而陷入“财政约束”困境。竞争约束与交易费用约束的作用点是财政约束,财政支出压力使改革成为治国者的必然选择,财政压力的不同类型对改革的路径也有深刻影响。
  关键词:财政约束 制度变迁 义理性
  在决定国家转型的制度变迁起点处,财政压力是各种矛盾的集中体现,它是推动改革的直接原因,张宇燕、何帆将此总结为熊彼特——希克斯命题。以此为基础,他们进一步指出,财政压力不仅是改革的起因,还在很大程度决定改革的路径(张宇燕、何帆,1998)。
  1.获得义理性是国家治理的基础
  为了持久、稳定地维持政权,统治者总是把获得最大程度的支持作为治国目标,马克斯.韦伯此称为将义理性的获得,并指出:“社会学所要讨论的政治系统的义理性,只能是[符合命令-服从关系的相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为两者相关程度的可能性。”(Max Weber,1968)。换言之,义理性是指被统治者服从统治者命令的可能性,只有符合义理性的执政者,才有可能长期、稳定地治理国家。看来,治国者的目标函数中同时也包含着公民和官员的效用,所谓国家利益是治国者、公民和官员三方的共容利益,也是这三方相互博弈的结果。
  2.义理性的获得使治国者经常陷入“财政约束”困境
  治国者为获得义理性,就要向公民提供公共产品,当然这里所说的公共产品不仅包括经济学意义上的在生产和消费方面满足不可分性、非拥挤性和非排他性的产品,而且还包括意识形态、对外部性问题的管制(如环境保护)、宏观经济管理、货币稳定等等。国家财政构成了公共产品提供时的预算约束,但治国者受公民和官员的双重压力,不得不扩大公共产品的供给数量。由于治国者、公民和官员之间的三方博弈,预算约束的压力越来越大。
  从公民方面看,他们一方面要求纳税尽可能少,另一方面又要求公共产品的提供数量尽可能的多。由于公民远离公共品的生产决策,这二项本应统一的要求便被割裂开来。
  3.义理性投资的边际报酬递减规律加剧的财政支出压力使改革成为治国者的必然选择
  根据张宇燕、何帆(1998)的研究,义理性投资的边际报酬也存在递减规律,其原因大致有以下几个方面:公民的社会福利需求刚性增长、官员扩大预算支出的驱动使得治国者不得不扩大公共产品的产出,维持原有义理性水平的成本越来越大;利益集团的影响越来越大,且其总的趋势是降低生产效率和国民总收人(奥尔森,1982);社会政治分歧加剧,潜在竞争者的增多使治国者的义理性降低;原有意识形态的激励作用随时间递减。
  由于边际报酬递减,治国者为维持已有的义理性水平就必须增加财政支出,财政收支缺口会不断扩大,靠原有的政策维持不变的义理性越来越难以为继,改革成为治国者的必然选择。
  4.竞争约束与交易费用约束的作用点是财政约束
  从竞争约束看,财政实力是综合国力的核心体现,国家的实力更是主要体现在政府动员经济、应付紧急情况的能力上。所以,在面对敌对国的威胁和国内敌对集团的威胁时,生存竞争的方法多为战争和暴力斗争,在其中,财政(租金)收入的丰足与否是决定胜负的关键。从交易费用约束看,委托——代理问题和度量成本问题虽然会影响统治者的租金收入最大化,但制度变迁和重新界定更有效率的产权结构也面临着巨大的改革成本,不仅要耗费其已有的财政收入,而且可能引发政治、社会问题。除非交易费用足够大,以致对经济产出和租金汲取方式带来置信的威胁,使得统治者无法获得必需的维持财力时,主动的制度变迁和产权重新界定才有可能出现。
  至此,我们得出的命题是:竞争和生存是国家争取租金最大化的动力,只有在财力危机达到一定边界时,国家的制度创新和产权重构才可能启动。财政约束是国家行为的出发点。
  5.财政压力决定改革的路径
  从改革的路径选择看,有些类型的财政压力只能走先“向新增财富征税”后“甩包袱”的解困道路,而有些类型的财政压力可以选择先“甩包袱”后“向新增财富征税”的解困路径。
  5.1“甩包袱”和“向新增财富征税”方式的比较
  “甩包袱”就是治国者“审时度势”地下放部分权利,不再作为某些公共品的生产和分配者,以节省财政支出。在财政压力迫切的情况下,“甩包袱”可能一定程度降低治国者的义理性,但由于公众能够获得更多的寻利权利和空间,官员为维护既有身份、地位和利益而不愿看到国家破产,国家的稳定性还是有保障的。
  “向新增财富征税”就是治国者为缓解财政危机,对需要让渡权利和提供产权保护的新兴寻利集团进行过渡干预和高额征税,政府虽然暂时缓解了财政困境,但却阻碍了新兴经济和组织的成长,使新兴寻利集团在与原“寻租集团”竞争中处于更不利境地,使经济的长远增长更加乏力,治国者终会因财政危机而失去义理性支持。
  可以看出,先“甩包袱”而后“向新增财富征税”的方式,有利于从长远和根本上解决财政危机从而获得持续的义理性,而先“向新增财富征税”后再“甩包袱”的方式只是一种权宜之计,最终会使义理性成为无源之水、无本之木。
  5.2财政压力的具体情形决定改革的不同路径
  先“向新增财富征税”后再“甩包袱”的改革方式最终是要失败的,但历史上还是有许多重蹈覆辙的例子。这主要是由有些财政危机的特定环境决定的:一是治国者对未来收益未给予够的重视,导致其政治上的短视行为;二是现存体制中既得利益集团力量过于强大,阻止改革的进行;三是现存的税收体制无法适应改革的需要,或者改革所需的时滞太长,新兴组织的财富增长缓慢不能及时形成新的财政来源,为应付迫急的危机只得向既有的、成长中的新兴组织“釜底抽薪”或出卖特权换取短期收入。
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