基层人民银行综合执法检查中取得的成效及建议
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作者: 中国人民银行曲靖市中心支行课题组
综合执法检查是全面改进基层人民银行履职方式、加强和改进金融管理与服务等方面的一个大胆尝试和探索，更是督促和指导金融机构依法合规经营、提高金融服务水平的需要。通过近年来基层人民银行分支机构开展综合执法检查，取得了一定成效，但也存在许多亟待解决的困难和问题。现以曲靖中支为视角，分析综合执法检查取得的成效、存在的困难和问题，并提出相关建议。
一、综合执法检查取得的成效
曲靖中支作为2009年成都分行指定的云南省唯一一个综合执法检查试点行，开始了综合执法检查试点尝试。连续4年的综合执法检查，对提升银行业金融机构合规经营意识和增强人民银行对外履职、锻炼基层央行干部队伍等方面效果明显。
（一）银行业金融机构依法经营的水平得以提高
4年来，曲靖中支先后对辖内40个银行业金融机构开展了综合执法检查，共查出332个问题，发出整改通知书28份，行政处罚决定书13份，累计罚款77.7万元。曲靖中支在依法对被检查机构实施行政处罚的同时，针对银行业金融机构普遍存在的相关业务规章制度不健全、银行从业人员相关业务操作不规范、操作风险意识相对淡薄等问题，向全辖银行业金融机构印发了执行人民银行规章制度中常见的8类25条风险提示和监管要求，各银行业金融机构高度重视检查发现问题，先后有28个银行机构对相关责任人100余人进行了内部处理，经济处罚43060元，解聘高管1人。并结合各自辖内机构网点实际，对内控薄弱环节、管理漏洞和风险隐患及时采取有效措施，完善机制，强化监督管理，堵塞漏洞，促进了各项业务依法合规操作。从2012年综合执法检查现场检查情况看，辖内银行业金融机构能够积极针对综合执法检查中提出的整改意见和建议进行有效整改和完善，减少了金融违规行为和差错出现的频率，部分问题已经基本消除。
（二）银行业金融机构对基层人民银行履行金融管理和服务职能的认识得到提升
4年的综合执法检查，人民银行均抽调各业务部门政治素质和业务技能过硬的人员组成检查组开展综合执法检查，现场面对面的业务相互交流学习、探讨和政策解读，强化了人民银行对银行业金融机构在政策执行和业务发展方面的指导，增强了金融机构执行央行政策的自觉性和主动性。各金融机构进一步认清了人民银行的金融管理和服务职能，更好地配合和支持人民银行的协调管理，对综合执法检查的态度逐步从内心抵触过渡到积极配合支持，人民银行综合检查组作为外部检查力量提出整改意见和建议、现场培训等成果得以应用。
（三）人民银行干部队伍素质得到提高
一是提升了认识。自银监分设后，基层人民银行队伍对银行业金融机构的业务了解与学习不多，通过4次大规模的抽调人员进驻金融机构检查，一改基层人行“重调控、重服务、轻指导、轻管理”的履职倾向，使干部职工深刻认识到，基层人民银行不仅要搞好金融服务，而且要依法履行好金融监管职责，进一步增强在复杂经济、金融环境下金融管理的使命，促进金融机构合法合规经营，维护金融安全与稳定。二是提升了履职能力。检查人员在检查中了解了商业银行经营现状，为进一步指导商业银行执行人民银行的政策和管理规定夯实了基础。检查中也暴露和反映出现行制度规定不完善的地方，可充分收集，为上级行不断完善规章制度提供素材和参考。三是拓宽了履职领域。综合执法改变了金融机构只关注基层人民银行有资金调控权或行政审批权的管理与服务项目，逐步加强了对货币信贷管理、金融统计、征信管理、反洗钱、反假币、金融信息安全等对区域金融稳定影响较大的业务项目的管理，实现了各块业务的均衡履职，延伸了管理内涵。
二、综合执法检查中存在的困难
（一）执法检查手段与商业银行业务发展存有矛盾
一是人民银行现场检查多采用手工翻阅凭证和数据比对的方式，与商业银行金融业务电子化、科技化存有差距。二是随着当前金融创新进程的不断加快，人民银行对金融机构创新业务的跟踪、了解掌握不够，监管的效率和效果难以达到预期要求。三是随着金融业务科技化发展，综合执法检查的业务范围、检查重点、切入方式发生改变，例如财税库银横向联网全面推广后，商业银行常见的延解占压预算收入、未使用待结算财政款项科目办理国库经收业务等问题可基本消除，人民银行需跟上金融业务发展趋势，改进综合执法检查手段和思路，为有效履行金融监管提供重要保障。
（二）法律法规有待完善
一是法律法规和规章制度跟不上人民银行履职的需要。如《现金管理暂行条例》、《金融统计管理规定》、《人民币银行结算账户管理办法》等已沿用多年，许多地方已跟不上现行业务工作需要。二是法律缺位问题。现有业务中存在监管盲区，如包括《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》在内的相关规章制度未对汇缴账户的税款解库时限进行明确规定，检查中虽然发现税务局开设的汇总缴款户有大量资金沉淀，因无法可依，只能对商业银行进行一些建议。除此，随着经济社会的不断发展，在职责履行中我们发现金融信息安全、第三方支付管理、信用评级市场管理、金融消费者权益保护等方面出现了一系列新的经济关系需要进一步规范。三是法律法规的概念有模糊空间。如：反洗钱法中第三十一条规定“情节严重的，建议有关金融监督管理机构依法责令金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分”。对什么情形什么程度为情节严重，在现实执行中难于操作。第三十二条也有此模糊空间，直接影响到人民银行履职的效果。
（三）综合执法检查成果转化效果不明显
综合执法检查以行政处罚硬手段，以及培训、考核、约见谈话、辅导、优惠等软措施，增强了金融机构执行人们银行政策意识，有力促进了金融机构合规经营。但是综合执法检查成果运用深度和力度有待提高。一是综合执法检查信息调研的广度和深度不够，对金融机构执行人民银行规章制度的难点、热点问题以及值得借鉴推广的创新工作和经验做法分析不够，对规章制度的适用性、法律滞后、法律缺位和监管手段缺失等问题的深入分析较少。二是综合执法检查各类信息资源传导机制不完善，综合执法检查成果运用层次和力度待提升。三是综合执法检查未体现人民银行履职思路转移。商业银行在金融产品和金融服务创新、支持实体经济发展和完善农村金融市场发展等工作有重大突破，但目前人民银行深入分析金融市场发展和跟踪监管，高屋建瓴地提出阶段性指引和规范工作还不够，通过综合执法检查验证区域性重点工作规划的科学性、合理性工作有待加强。 （四）综合执法检查人员素质和能力有待提高
开展综合执法检查需要从不同执法职能部门抽调业务骨干，而现阶段人民银行各部门人员紧缺而具备一定检查经验或业务精湛的人员很少，合理有效调配综合素质好、能力强的人力资源开展好综合执法检查存在一定困难。
三、深入推进综合执法工作的相关建议
综合执法检查是强化人民银行服务与金融管理的最直接最有效的履职途径之一，客观需要我们开创性地探索综合执法检查的新思路和新方式。
（一）转变观念
一是检查目标要由规范金融机构合规经营的单一目标转变为掌握区域金融发展趋势，实质性规范金融机构合规稳健发展，增强风险预警能力等综合目标。在综合执法检查中统筹考虑新时期人民银行履职产生的经济关系和关联民生的重大课题，在常规单项业务检查基础上，增加多部门大跨度的金融行为检查。二是执法检查重心要由执法检查结果处置转变为执法检查成果转换运用。要深入剖析综合执法检查中的案例，对检查中遇到的难点和矛盾加强跟踪研究，不断完善改进。三是综合执法检查的思路要由业务规范入手转变为完善制度为主。通过以完善制度、推进金融改革为归宿，将金融机构执行人民银行政策中的难点和热点充分反映出来，从完善规章制度的角度积极向上级行提出有价值的意见和建议。
（二）转变方法
一是建议在检查组成员的工作底稿中增加一项金融机构制度执行清单，在清单中详细记录在现场检查过程中发现的金融机构对宏观政策的把握尺度、对金融法律法规理解的差异性问题、现行制度的不适应性问题和法律法规缺失等问题。检查结束后将清单和执法检查工作底稿一并转移归档，清单所列问题归统到法律事务部门，建立法律研究库，进行分类专题研究。二是为提高综合执法检查成果转换效率，建议单项业务检查小组提出调研课题，带着调研提纲参加综合执法现场检查，提高履职效能。三是为缓解简单的手工检查方式给综合执法检查带来的效率问题，在没有研究开发出统一的现场检查分析系统前，建议在进驻现场前加强非现场检查结果分析运用，从各业务系统数据分析中把握金融机构执行人民银行规章制度的执行力度和问题，找准现场检查切入口。
（三）切实提高执法人员水平
要围绕政治素质硬、业务精、执法严、作风优等标准建立人才库，不断优化人员结构，适时开展职业道德教育、业务技能集中培训和岗位交流锻炼，落实综合执法检查责任制，树立依法行政、公正执法的责任意识，高效开展人民银行综合执法检查工作。
人行曲靖中支课题组组长：张弘芬
课题组成员：岳 涛 田建飞 施怡辰 张珂云 陈丹粉（执笔）
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