从英国政府做法中学到的
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作者: 林铁钢 杨伟中
2013日6月24日至7月6日，由人民银行人事司组织的人民银行系统副厅局级以上分支机构“一把手”“金融审慎监管高级研修班”在伦敦举办。研修班学员在汇丰银行总部就宏观审慎监管以及汇丰银行新时期战略转型进行了培训和研讨，并走访了英格兰银行，听取了有关英国双峰监管制度的介绍，就伦敦人民币离岸中心建设、英国政府如何解决中心企业融资难问题、英国地方政府发债有关法律制度和监管制度等进行了研讨。本文选取了《人民银行赴英学习团培训考察报告》最后两个部分和读者分享。
英国对地方政府发行债券的监管
英国一些地方政府为解决基本建设资金的不足，发行过一定数量股票和债券。但近年来，英国地方政府已经大大减少了通过发行短期票据、股票及债权进行融资的行为，取而代之的是向英国公共设施贷款委员会（PWLB）借款而获得资金，通过这种方式获得资金的成本低于市场直接融资。英国公共设施贷款委员会是独立经营的法定非营利机构，它虽然是中央政府向地方政府直接融资的中介机构，但也同时承担着政府机构的职能，其主要职责是审查地方政府和其他部门的贷款申请报告，并负责贷款的收回。目前，其借款人主要为地方政府，借款的用途是获得中央政府批准的基本项目建设。该委员会发放贷款的资金来源，主要是中央政府发行的金边债券和其他债券所获得的资金。英国地方政府市政基本设施建设资金主要来自四个方面：公共设施贷款委员会的贷款、银行贷款、发行市政债券、引进外资。
英国到目前还未发生过地方政府乱发债和发债到期不能偿付的问题，这应归功于英国对地方政府发行债券有一套严格的法律制度和监管规定。首先，英国政府副首相办公室和财政部负责制定有关地方政府开展金融活动的法规，并审查地方政府的财政预算，地方政府有权决定采取包括发行债券方式在内的各种融资手段，中央政府并不干预，但若地方政府所作出的发行债券决定或者具体行为有悖于中央政府的相关法规，中央政府可以制止。其次，由英国的“特许公共财政和会计协会”根据中央政府要求，负责制定对地方政府发行债券和其他方式融资的具体操作指引，以保证地方政府能够在中央政府的有关政策范围规定内从事金融活动。再次，虽然监管部门对公共部门发债的信息披露要求低于对私营部门的标准，但公共部门发债时一定要公布其财务状况、投资计划等一系列的资料数据，并且法律规定，地方政府所借资金应以其收入作抵押，中央政府不提供任何担保。近期，英国政府更加完善了对地方政府的融资管理，拟通过建立一套新的控制系统，来代替目前侧重数量控制的办法。中央政府将通过授权“特许公共财政和会计协会”制定新的管理办法，对地方政府的借款、投资及其规模等提出审慎性监管措施。最后，英格兰银行对地方政府既不提供任何金融支持，也不对其融资行为进行监管，但作为英国的货币管理当局，英格兰银行则非常关注英镑的信誉、效率和市场秩序。而若地方政府借款失控或无限膨胀，可能会使英镑受损，因此，从这一角度出发，英格兰银行也与中央政府有关监管部门定期进行磋商、交换信息并就有关问题进行协调。由于今年地方政府发行债券数量较小，未发生过地方政府借款无限扩大等问题。
目前，我国尚没有统一的地方融资平台管理办法和制度，各地做法不一，监管尺度不一，存在一定的风险隐患并且部分风险也在逐步暴露。我国地方政府的项目融资平台融资基本来自银行贷款，一旦风险出现可能会迅速传导到金融机构，最终也将影响到货币的稳定。所以，在我国地方融资项目管理制度和方法方面，应借鉴英国的经验，一是应尽快出台国家统一的地方融资项目融资管理办法，完善有关地方融资的法律法规，将地方融资项目纳入规范的管理之中，使地方政府利用项目平台的融资真正做到有法可依；二是应明确地方政府融资项目的监管部门，落实监管责任；三是中国人民银行及其分支机构不直接参与地方项目融资的监管，但对地方融资项目融资影响到金融稳定和可能引发系统性金融风险有协调权和调控权；四是加快建设我国地方融资项目二级金融交易市场，充分利用市场的力量引进民间资金和对冲风险。
英国政府如何扶持中小企业
20世纪70年代以前，英国政府并不重视中小企业的发展，致使英国经济因企业过分集中和垄断而失去活力。严峻的现实使英国政府认识到，中小企业是英国经济的活力所在、增加就业所在，政府必须采取一切措施来增加英国经济的竞争力和活力，特别是撒切尔政府期间采取了许多措施促进中小企业发展。其中，最主要的是帮助解决小企业融资难的举措，包括：一是通过政府担保计划促进银行对小企业的贷款；二是通过建立中小企业股权市场促进其股权流动；三是通过税收减免等措施促进民间投资。其他措施还有成立专门投资于中小企业的金融公司、设立各种扶持中小企业的基金、设立各种专项优惠贷款等。英国新一届联合政府去年5月上台后，连续推出多项措施促进中小企业发展，其中将解决中小企业融资难的问题列为首位。主要措施有三类。一是通过梅林计划、企业融资担保计划促进中小企业债务融资。其中，梅林计划是由财政大臣奥斯本与巴克莱银行前总裁琼斯威廉共同拟定的，目的是对银行高管发放红利以及信息披露进行规范，并鼓励银行加大对中小企业贷款的一个贷款计划。二是通过推动商业银行设立商业增长基金、扩大政府原有基金规模、降低中小企业资本市场融资成本等方式促进中小企业股权融资。三是通过税收优惠方式减轻中小企业负担，增加其内部融资能力。其中，当前对英国政府促进中小企业影响最大的有中小企业辅导计划和商业增长基金。
中小企业辅导计划是2011年7月由汇丰银行、劳埃德银行、苏格兰银行、巴克莱银行和桑坦德银行五大银行推出的。这一计划一方面为中小企业提供财务和金融等方面的专业服务，另一方面拉近了中小企业与银行的距离，切实解决了中小企业融资难的问题。它是一个为中小企业提供融资和技术以及市场销售服务的全面计划，完全由企业和商业组织主导和实施，很多大企业、银行和各种商业机构纷纷参与其中。通过该计划，政府将全国的专业人士纳入该计划，由他们为中小企业提供所学的技术、融资、管理和市场销售的技术支持服务，中小企业通过该辅导计划获得全面的融资和管理以及市场销售方面的帮助，目前已经取得良好的效果。
2011年5月，在英国政府的推动下，汇丰银行、渣打银行、巴克莱银行、苏格兰皇家银行以及劳埃德银行集团五家银行合作成立了商业增长基金，为快速成长的中小企业提供资金支持，也为英国经济复苏提供新的动力。该基金启动规模为25亿英镑，接受英国金融服务局的监管。其主要投资对象是处于快速成长或者有着巨大增长潜力的中小企业，年营业额一般应在1000万～1亿英镑。基金在选择投资对象时，对企业所有者的品质要求较高，天赋、勤奋、创新意识和企业家精神都是考查的重要指标。企业的经营者应该具备了解客户需求和为客户适时提供具有吸引力的产品和服务的能力。从投资行业看，基金主要投资于高科技制造业、软件和电子行业、休闲和旅游业、可再生能源和清洁能源、健康护理和生命科学、工业和商业服务外包、电子商务等。对于符合条件的中小企业，基金将提供200万～1000万英镑不等的资金，投资期限不少于5年。作为回报，基金将获得中小企业的不低于10%的股权和一个董事会席位，基金也可以采取可赎回优先股等创新方式持有汇总小企业股权。在基金投资中小企业的同时，银行和社会投资者也可以债务形式为企业融资。除了提供资金支持外，基金还将从财务、运营和战略上对中小企业进行支持，与被投资的中小企业建立合作共建关系，确定共同的成长目标，分享各自资源，为企业提供成熟的法律顾问服务等。
英国政府将帮助中小企业发展上升为动员全社会力量的做法，非常值得学习和借鉴。中国可以通过全方位地为中小企业提供服务，帮助中小企业成长计划，将社会各界特别是科技、市场和财务、管理、人才方面的力量，社会的相关机构和组织统一到这个计划或行动中，共同帮助中小企业发展，促进中小企业做大做强，而不单纯仅以解决中小企业融资难为目的。另一方面，建议由政府出面，动员商业银行分地区建立支持中小企业融资基金，基金属于商业性质，完全由出资的商业银行运作，从而促使各商业银行拿出一部分资金实实在在地给中小企业放贷，支持小微企业发展，并由银监会定期考核。
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