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美法日地方税制的分析与启示

来源:用户上传      作者: 覃玲

  摘要:地方税制是地方政府与中央政府财政分配关系的具体体现。目前,国际上通行的地方税制主要有三种模式:一是以美国、加拿大、德国为代表的分权式地方税制;二是以法国、英国、韩国等为代表的中央集权式地方税制;三是以日本、澳大利亚等为代表的分权与集权相结合的地方税制。针对这三种模式,本文选择了美国、法国和日本三个国家,就其地方税制的概况及特点进行比较分析,以期对完善我国地方税制有所裨益。
  关键词:地方税制 集权 分权 集权分权结合 概况
  一、分权式的美国地方税制
  美国是联邦制国家,分为三级政府,即联邦、州和地方,各级政府之间不存在上下级隶属关系,均设有行政、立法、司法三大部门,且各自独立行使宪法赋予的权力。与三级政府的设置相适应,税收方面也实行三级管理,各级政府均有明确的事权和独立的征税权。其地方税制的主要特点有:
  (一)税权高度分散
  地方政府在税收上拥有相对独立的各种权限,如制定税法、开征或废止某项税种、确定税率、选择征税方式、决定税收政策。具体来讲,地方政府独立行使属于本级政府的税权主要表现在:州、地方二级地方政府议会可以同联邦政府一样在联邦宪法规定的范围内确定本级政府的税收管理制度;各州和地方政府之间税收政策具有较大的差异,各州对部分税种的优惠措施各不相同;州和地方政府各自均有一套税收征管机构,负责征收本级政府的税收收入。
  (二)地方税收自成体系,且拥有相应的主体税种
  美国采用共享税源的方式划分地方税和中央税,其中由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、销售税、消费税;由联邦和州政府同时开征的税种有遗产税和赠与税;由州和地方共同征收的税种有财产税。另外,州和地方政府税收收入占国家税收总收入的33%,其中,州税主要是以销售税、总收入税为主,辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税和赠与税等;地方税要主是以财产税为主体,辅之以销售税、个人所得税、其他税种和少量规费等。
  (三)实行税收调节,建立自上而下的补助金制度
  为协调好三级政府之间复杂的税源共享关系,保证地方税制的稳定,美国政府通过税款代征、税款补征、税收扣除、税收抵免等方法加以协调。同时,实行自上而下的补助金制度,弥补州和地方政府税收收入的不足,保证地方政府有充足的财力履行相应的事权。
  二、分权与集权相结合的日本地方税制
  日本是中央集权制国家,行政机构分为中央、都道府县和市町村三级,其税收也相应实行三级管理,但是地方税权较小。其地方税制的主要特点有:
  (一)地方税权小,偏重于中央集权
  日本税法的立法权主要集中在中央政府,国家的基本税收制度和主要税收法规由国会制定颁布,地方政府(主要是都道府县政府)在《地方税法》规定的范围内根据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例。然而,在地方收不抵支的情况下,地方政府在得到国会批准的基础上可以决定开征和停征一些法定外的税种。在税务机构设置方面,分为国家税务系统和地方税务系统,三级政府都有自己的税务机构,负责征收各自的税收。
  (二)实行严格的分级税收体系,采用双主体的税种结构
  按照税种性质和税源性质清晰划分地方税和中央税,且各级政府都拥有各自的双主体税种。其中都道府县税以都道府县居民税和事业税为主,辅之以法人税、汽油税等;市町村税以居民税和固定资产税为主,辅之以市町村法人税、电税等。
  (三)采用独特的税收调剂制度解决地方事权和财权的不对等
  一般来讲,在全部的税收收入中,国税和地方税的比例为2:1左右。从事权与财权相统一的角度来看,地方政府事权大,财权小。为此,日本建立了一套独特的税收再调整制度,主要通过国家下拨税、国家让与税和国库支出金三种形式弥补地方税收的不足,处理中央与地方的财政税收分配关系。
  三、税权高度集中的法国地方税制
  法国实行中央集权的管理体制,分为中央、省和市镇三级政权。相应地,税收也分为三级管理,但税收管理权主要集中在中央。其地方税制的主要特点有:
  (一)税权高度集中,地方税权十分有限
  法国税权主要集中在中央,即无论是中央税还是地方税,税收法律和主要政策,包括开征权、停征权、征税范围等都由中央政府统一规定,地方政府只能按照规定执行。但是,地方税的税率可由地方政府决定,地方政府也可以征收一些捐费,如体育场费、卫生费等,同时有权采取某些税收减免措施。另外,在税收征管方面,虽然是划分为中央和地方两个系统分别征收各自的税收收入,但在行政上地方税务机构属于中央财政部税务总局领导,不存在中央税和地方税两套机构。
  (二)采用分税种形式,建有中央和地方两大税系
  法国采取彻底划分税种的办法,税源大的税种划归中央,一些较小税源的税种划归地方,不存在共享税。其中,中央税包括个人所得税、公司所得税、社会保险税、增值税、消费税、关税等;地方税包括动产税、地产税、营业税、居住税、娱乐税、矿产税等,仅占税收总额的15%。
  (三)实行一般补助和专项补助相结合的纵向财力调剂制度
  由于划归为地方税的税源较小,地方财务不足,因此常常需要中央政府的补助,即地方财政支出规模取决于中央政府的补助规模,地方对中央政府财政依赖性高。至于中央补助,主要采用两种形式:一般补助,即直接根据市镇人口比例和征税情况进行的补助,目的是维持地方政府的财政收支平衡;专项补助,即对地方修建的专项工程给予的补助。
  四、国外地方税制的比较分析
  由于受政治、经济、法律等诸多因素影响,各国的地方税制各有千秋,归纳起来主要有以下特点:
  (一)地方政府拥有一定的税权
  不管是分权型、集权型还是集权与分权结合型的国家,在确保中央政府主导地位的同时,均赋予了地方政府一定的税收管理权限,特别是一定的地方税立法权,这对于稳定各级政府间的财政分配关系具有重要意义。   (二)地方税制是各国税制的重要组成部分,地方主体税种明显
  不论是联邦制国家还是单一制国家,虽然其税制结构有所不同,甚至差异很大,但都普遍设立了中央的固定税种和地方的固定税种,而且地方一般都有若干主体税种,为地方政府履行职能提供了重要的财力支持和保障。另外,对于具体税种的划分一般遵循以下三个标准:一是税收征征管的效率标准,即税种的划分要考虑税收征管的难度与成本等因素;二是税源、税基的范围和流动性标准,即将具有全国性或流动性的税基划为中央税,将具有地区性或非流动性的税基划归地方;三是税收功能与经济效应标准,即在经济增长中具有周期性和调节性的税种都划为中央税。
  (三)建立了相应的税收调整制度
  在各国税制中,一般都倾向于保持中央政府在税收管理上的主导地位,因而在税收收入格局上,中央税收收入占居主导地位。但在实际财政支出方面,由于地方政府承担了较大部分,而且由于经济发展条件的差异,各地区收入差距较大,从而造成地方税收在各地区之间分配不均,且地方税收收入不能满足基本公共支出。为此,各国都建立了相应的税收调整制度,以缓解税权集中和事权分散的矛盾,弥补地方税制财力供应不足的问题,使税收收入在全国范围内进行公平合理分配。
  五、国外地方税制对我国的启示
  通过对美日法三国地方税制的比较分析,在进一步完善我国地方税制时,必须从本国实际出发,选择与国情相符合的地方税制。
  (一)合理划分税权,赋予地方一定的税收管理权
  一方面,由于我国属于高度集权国家,且各地经济发展不平衡,确保中央宏观调控的主动权,强调中央税权的集中,是实现社会政治稳定和国民经济协调发展的重要条件;另一方面,根据我国实际充分考虑和注重地区间的差别,从激励地方政府积极性的角度出发,摒弃税权过度集中的弊端,给予地方一定的税收立法权,将税收的征收管理权和税率调整权等以法律的形式赋予地方政府,增强地方政府对经济的调控能力。
  (二)完善地方税制结构,加强地方主体税种建设
  目前,我国现行中央税和地方税的划分,既按税种划分又按税种收入比例划分,中央税和地方税的收入划分标缺乏一定的科学性和规范性。因此,应秉承既有利于中央宏观调控,又不过多影响地方经济的基础上,进一步科学划分中央税和地方税。同时我国地方税制还存在主体税种不明确的缺陷,因此,加强主体税种建设应是地方税制改革的重要任务。
  (三)完善财政转移支付制度,建立科学合理的税收调整制度
  一方面,应适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例,特别是非税收入,如国有土地出让收入等;另一方面,对于税收调整的方式,可选择国际通行的补助金、专项拨款和优惠贷款等形式,同时要根据不同区域特点予以政策引导,体现对中西部地区和老工业基地的倾斜,鼓励落后地区将这部分资金更多地用于农业、教育等基础产业方面,提高资金使用效益,以实现基础产业发展与地区差距缩小的政策目标。
  参考文献:
  [1]肖华茵.如何完善地方税制[N]. 学习时报,2008
  [2]倪红日,陈东.我国与美国地方税制的比较分析[J].税务研究,2001
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