浅议我国生产安全规制问题及规制政策转变
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作者: 张曦
摘 要：文章通过对1949年以来我国生产安全规制体系初创、初步形成、快速发展阶段的梳理，在总结生产安全规制存在主要问题的基础上，提出应从健全并细化生产安全相关法律、法规，理顺生产安全规制体制、提高监管效率，强化安全生产意识、约束市场主体行为等方面推进我国经济社会的可持续发展。
关键词：生产安全规制 存在问题 政策转变
中图分类号：F240
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）08-085-02
近年来，虽然国民经济总体上保持持续高速增长，但是诸如工矿企业生产安全事故、职业病危害等生产安全问题却未出现好转，直接影响了我国经济的全面可持续发展，这一系列经济社会发展的问题和隐患亟待解决。
一、我国生产安全规制体系的形成
1.生产安全监督管理体系的初创时期（1949年-1978年）。1949年新中国成立时，党和政府就十分重视劳动者的安全健康问题，同年11月正式成立了中央人民政府劳动部，内设劳动保护司专门负责厂矿安全生产工作。1956年9月批准实施的《中华人民共和国劳动部组织简则》明确要求由“劳动部进行监督检查、综合管理”，赋予劳动部及其下属机构监督执法的权力。然而此后的大跃进及“文化大革命”十年动乱，生产建设盲目要求高速度、高指标的不科学现象普遍存在严重影响了生产安全监督管理部门开展工作，企业伤亡事故和职业病状况不断恶化。
这一时期，我国政府为加强生产安全监管出台的一系列行政规章，受当时计划经济体制的限制，规章制度无法完全反映从业者的真实需求，还未形成真正意义上的生产安全规制体系。
2.生产安全规制体系的初步形成时期（1979年-2002年）。
（1）“六五”、“七五”期间我国生产安全监督管理体系逐步恢复和加强。随着改革开放的深入发展，我国经济进入了一个快速增长时期，生产安全监督管理工作也逐渐恢复。20世纪80年代，先后颁布了《矿山安全监察条例》《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》等法规。在机构设置方面，1982年国家组建了劳动人事部，劳动保护局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局共同承担劳动安全保护工作。1985年国务院批准成立全国安全生产委员会，统筹、协调和指导全国各地区重要的安全生产问题。同时，国家采取一系列强有力的措施加强安全生产工作，形成了国家、企业、行业、群众共同努力，促进安全生产的工作格局。{1}（2）“八五”、“九五”期间生产安全规制体系初步形成。1992年党的十四大的召开，标志着我国社会主义市场经济体制的确立。从那时起，有关生产安全的法律制度不断完善，相关规制机构的改革初见成效，生产安全规制体系也由此逐步形成。2001年初，国务院将九个行业局合并为国家安全生产监督管理局，恢复国务院安全生产委员会，各个省也陆续成立了安全生产监督管理局。
这一时期，我国生产安全规制的法律体系不断完善，新颁布了诸如《劳动法》（1994）《煤炭法》（1996）《职业病防治法》（2001）《安全生产法》（2002）等多部法律，从立法上规范了生产安全规制体系，明确了规制过程。
3.生产安全规制体系的快速发展时期（2003年至今）。改革开放的深入给政府规制带来了许多新的问题，为了更好地适应这种变化，2003年开始，国家对生产安全规制机构进行了大规模改革，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，对其内设机构和人员组成进行调整，根据现实需要扩增了作业场所职业卫生监督检查、协调安全生产专项整治、危险化学品安全生产监督管理等职责。2004年1月，组织召开的全国安全生产工作会议是新中国成立以来的首次相关会议，标志着生产安全规制体系法律地位的确立，此后逐步形成了全国统一、垂直管理的生产安全规制体系。
我国现行的生产安全规制体系以国家安全生产监督管理局的综合管理为核心，各级监督管理机构相互协调开展工作，虽已形成基本的体系，但是在经济飞速发展的今天仍无法完全满足生产领域的安全需求，生产安全规制仍存在亟待解决的问题。
二、我国生产安全规制存在的主要问题
1.经费投入不足，市场主体受利益驱动漠视从业者健康安全。工矿商贸企业、建筑业生产安全事故率，职业病发病率预防的效果主要取决于生产安全规制的投入强度。用于生产安全的规制投入减少，势必会增加安全事故和职业病发生率。近年来，各级政府对生产安全问题的重视程度逐步加强，用于保障安全生产的资金投入也逐年递增，特别是针对事故高发行业如煤炭业、建筑业实行政策创新，通过发行国债的方式增加劳动安全投入。但是，在日益激烈的市场化竞争中，越来越多的企业无法保障盈利中固定比例安全投入的递增，甚至一部分企业因为资金紧张扣减安全投入资金，部分外资企业急于获得盈利，对非营利性的支出缺乏主动性。同样由于缺乏经费，全国各级各类职业病防治机构逐步萎缩，人才储备不足，职业病技术防治能力无法适应现阶段的职业安全需求。
同时，在缺乏相关完善的法律法规，缺少社会监督的情况下，市场主体即各生产企业受利益驱动，通过使用简陋低价的生产设备、节约生产场所的建筑物成本、减少安全实施投入等方式获得更多的经济利益，从而导致生产安全事故频发。
2.相关法律法规不够健全，制订、修改相对滞后。立法是安全生产软环境建设的前提条件，公开、透明、民主又是保证立法能够有效反映市场参与者利益的重要手段。史普博认为政策是“管制者和有关的市场参与者之间互动过程的产物”{2}，强调了立法公开、民主参与的重要性。我国目前已颁布实施的280多项生产安全相关法律法规，虽已形成生产安全规制的基本框架，但是与发达国家相比，还远未达到有效控制生产安全危害的目的。表现为：高新技术运用而产生的生产安全问题缺乏相关的法律、法规、国家标准；农民工进城务工的职业健康和安全缺乏相关法律条款的保障，存在立法空白；《劳动法》《劳动监察条例》《工伤保险条例》涉及到农民工的工资标准、劳动时间、工伤医疗保险等权利只是部门规章制度，缺乏相关法律，对用工企业违法的处罚力度过低，等等。 3.生产安全规制体制不完善，管理者执法不力。计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发展的新环境使得包括生产安全规制在内的许多政府职能监管领域都出现了不同程度的体制落后、机构设置交叉重叠、规制效率低下等问题。
我国的生产安全规制工作由国家安全生产监督管理局、卫生部、劳动和社会保障部、国家质量技术监督局四部门共同承担，不可避免地会出现各规制主体之间职能交叉、责任不明确的问题。地方规制机构执法过程缺乏监督，以罚代管现象严重，进一步加剧了体制漏洞带来的规制低效率。同时，长期以来规制重点在国有大中型企业，对蓬勃发展的非公有制企业存在制度上的监管漏洞，加之部分规制者本身职业素养较低、工作效率低下，专业人才供给不足，在缺乏有效的技术保障的情况下，直接导致安全生产领域相关法律法规无法有效实施，无法有效保护从业者的自身健康和职业安全。
三、我国生产安全规制的政策选择
从我国生产安全规制存在的问题入手，借鉴发达国家的经验，可以从以下几方面入手，改进我国的生产安全规制。
1.健全并细化生产安全相关法律、法规。生产安全规制应以从业者职业健康与安全为最终目的，将《劳动法》《安全生产法》作为保障从业者健康安全、维护劳动者权益的基本法，相关法律、法规力图细化、清晰，具有较强的可操作性。针对不同的行业部门分别制订适应本部门职业安全需要的法律、法规，逐步以《职业安全法》取代《安全生产法》，改变安全生产法律条例仅限于生产经营领域的现状，扩大职业安全保护范围至所有社会经济的行业部门。同时，要注意各级地方政府的相关法律、法规要与国家层面保持一致，对已实施过程中发现矛盾的，要在科学判断的基础上进行评估，逐步修改或废除。加强对法律法规制定过程的科学评价，前期调研、制订、实施、修改每个环节充分考虑公众的参与意见和建议，以听证会、专家评审等方式增强立法过程的透明性和科学性，最终实现“通过法律规制，实现权利资源的最优配置，从而实现权利资源使用价值在质上的极优化程度和量上的极大化程度”{3}这一目标。
2.理顺生产安全规制体制，提高监管效率。实施是生产安全规制体系有效率的重要环节，权责明晰的规制体制、专业有素的规制队伍、独立专业的规制机构是安全生产各项政策执行有力的重要保证。具体来讲，要逐步建立一个统一、独立的生产安全监督管理机构，统筹管理全国的生产安全规制工作，坚持政府领导和企业领导安全生产问题的共同责任制，通过工伤保险制度为从业者建立有效的职业安全保障，切实发挥工会组织对从业者健康安全权利的保护权利，强调政府监管、行业自律、群众监督的三方管理体制的作用。针对当前安全生产领域知法犯法、有法不依的现状，提高违法成本是极具可行性的措施之一。可以学习西方发达国家的经验，通过严厉的刑罚、高额罚款、终生取消相关领域生产资格等方式提高违法者的违法机会成本和会计成本，多管齐下提高规制效率。
3.强化安全生产意识，约束市场主体行为。规制政策的实施效果最终要通过从业者及市场主体显现出来，要想从源头约束雇主片面追求企业盈利忽视职业安全问题，就要做到“内外兼施”，从多方面引导企业的安全经营生产。从外部而言，要加强安全生产培训，强化企业和从业者的安全生产意识，通过社会团体、企业联盟的力量约束单个企业行为，充分发挥职业安全与从业者状况评估、认定、鉴定的中介机构的作用，通过市场力量配合法律、法规约束企业的生产行为。从内部而言，要鼓励企业的安全生产创新，并对这些创新给予政策上、税收上的优惠，通过实施激励契约制度引导企业采取更安全的技术投入和生产模式，采取转移支付或补偿支付等方式对具有正外部性、正内部性的企业提供资助，以市场化的方法督促企业实现自我约束，努力寻找安全投入与盈利最大化的平衡点。
生产安全规制问题是政府规制的核心内容，也是推进我国经济社会和谐、可持续发展的重要环节。在未来的工作中，要继续加强生产安全领域新技术新理念的探索和运用，切实保障从业者的职业健康与安全，努力提高企业、政府、从业者、社会的综合效益。
注释：
{1}王显政.完善我国安全生产监督管理体系研究[M].北京：煤炭工业出版社，2005
{2}[美]丹尼尔F・史普博（Daniel F.Spulber）.管制与市场[M].上海：格致出版社，2008
{3}陈富良.放松规制与强化规制[M].上海：上海三联书店，2001
（作者单位：新乡学院商学院 河南新乡 453000；作者简介：张曦，助教，经济学硕士，主要研究方向为产业组织与政府规制）
（责编：玉山）
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