巴塞尔协议Ⅲ与“十二五”中国银行业监管新框架
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作者: 王光宇 孙亦军
本轮金融危机之后，全球金融监管治理架构发生了重大变革，突出表现为基于金融稳定论坛（FSF）的基础上成立了金融稳定理事会（FSB），且G20领导人峰会成为国际经济和金融治理的主导性平台，今后全球金融监管改革的大政方针将主要由其规划。而正是在G20的倡议下，针对国际金融危机中银行业的种种不稳健表现，巴塞尔委员会在会员上两次扩容，并随即出台了银行资本和流动性方面的一些监管准则，其中的许多内容构成了巴塞尔协议III的重要蓝图。当然，巴塞尔协议III的内容绝不仅仅局限于银行的资本要求和流动性管理。目前，巴塞尔协议III的许多思路正在引入中国银行业监管，促使“十二五”时期中国银行业的监管框架发生很大变化。
巴塞尔协议Ⅲ的核心内容
巴塞尔资本协议往往反映了国际银行业监管理念的最新变化，2009年以来，巴塞尔委员会对于资本监管制度进行了改革，并发表了一系列国际银行业监管的新标准，被业界称为巴塞尔协议Ⅲ。2010年全年，全球各大银行都在与国际监管机构就推行新的监管规则进行讨论。主要是这些机构认为实施严厉的资本金标准将对其信贷业务造成抑制，并可能阻碍经济复苏。在多方博弈之中，12月16日，巴塞尔委员会公布了巴塞尔协议Ⅲ的最终版本，拟从2013年开始在银行业金融机构引入该协议，并计划于2019年完全生效。文本终稿最终确认了所有关键监管比率指标和生效时间，这必将为国际银行业运营树立新的标杆和游戏规则。
提高监管资本要求，注重强化银行资本的数量和质量。经过本次全球金融危机，国际上在银行监管的核心价值观选择上，在安全与效率之间，已经将前者置于优先位置，加强银行资本的监管成为各方共识。基于此，巴塞尔委员会强化了资本充足率监管，这体现在资本的质量和数量两方面。就监管资本的质量而言，巴塞尔委员会金融危机后修改了资本的定义，通过强调普通股在监管资本中的主要地位，大幅度提高银行交易业务、资产证券化业务、交易对手信用风险的资本金要求等，扩大了资本监管对于银行各个业务领域的风险覆盖。就监管资本的数量而言，与业界预期相符，巴塞尔协议Ⅲ将银行核心一级资本的最低要求从2%提高到7%，集中反映了国际社会对加强资本监管的共识和决心。
此外，作为一种正式的缓解银行内在亲经济周期效应的制度安排形式，巴塞尔Ⅲ还要求商业银行建立逆周期超额资本，防范银行体系信用风险过大可能引发的系统性风险。逆周期超额资本由普通股和其他高质量资本构成，监管标准为0～2.5%。监管部门可以根据经济的波动情况进行动态设置，用于吸收经济陷入衰退和系统性金融危机发生时所导致的损失。为防止金融机构出现“大而不倒”的情况，巴塞尔协议Ⅲ还对系统重要性金融机构提出了额外的监管要求。具体表现在巴塞尔委员会对系统性重要金融机构实施了更为严格的监管指标和监管方式，如要求这些机构定期上报“生前遗嘱”（Living Wills）等。这一更为慎重的监管安排主要是保证一旦危机到来，金融机构可以按照此前的安排快速有序地退出市场体系。
引入杠杆率监管标准，避免银行受到内在脆弱性因素的影响。本次金融危机期间商业银行的去杠杆化过程，放大了金融体系脆弱性的负面影响。危机也凸显了银行的杠杆率与资本充足率同等重要，仅仅强调资本充足而忽视杠杆率将无法保证银行体系的稳健。吸收了有关教训，金融危机后的国际金融监管新规扩大了风险资产的覆盖面，即资本相对应的风险资产必须包括表内和表外，既包括银行账户，也包括交易账户。鉴于此，巴塞尔协议Ⅲ引入了杠杆率指标，杠杆率是核心资本与银行表内外总资产的比例。这一指标将作为最低风险资本比例监管指标的补充，以防范银行内部计量模型存在偏差而带来的风险。通过设置与具体资产风险无关的杠杆率监管指标，一定程度上可以防止银行从事大量表外产品交易引发的风险，特别是复杂衍生品投资所带来的风险。目前，巴塞尔委员会已经就杠杆率监管标准达成了共识。自2013年起将按照3%的标准检测该指标的有效性，并从此进入该指标的过渡期，2018年起正式将杠杆率指标纳入巴塞尔协议第一支柱框架。杠杆率监管指标的提出，为银行体系的杠杆经营设置了风险底线，缓释了去杠杆化行为可能对金融体系和金融稳定带来的负面冲击，有效避免了银行内在脆弱性的负面影响。
建立流动性风险监管标准，增强银行体系维护流动性的能力。本次金融危机表明，即便在银行资本充足和资本质量得到保证的前提下，流动性出现问题也容易造成不可收拾的局面。为此，巴塞尔委员会引入了两个流动性监管新指标，即流动性覆盖率（LCR）和净稳定融资比率（NSFR）。具体而言，流动性覆盖率指银行流动性资产储备与压力情景下30日内净现金流出量之比，用于度量短期（30日内）单个银行流动性状况，目的是提高商业银行短期应对流动性停滞的敏感性。净稳定融资比率指可用的稳定资金与业务发展所需资金之比，用于衡量银行在中长期内可供使用的稳定资金来源是否足以支持其资产业务发展，也可以反映中长期内银行所拥有的解决资产负债期限错配的资源和能力。这两个指标的提出，将能够进一步增加银行维护流动性的能力。
中国银行业监管新框架体系解读
巴塞尔协议Ⅲ是全球银行业监管的标杆，其出台必将引发国际金融监管准则的调整和重组，影响银行的经营模式和发展战略。在我国，最近公布的“十二五”规划建议中强调“参与国际金融准则新一轮修订，提升我国金融业稳健标准。”应该说，巴塞尔协议Ⅲ的制定和实施，将有助于我国银行业加强宏观审慎监管和微观审慎监管，全面提升银行业风险控制水平。金融危机之后，银监会提出需要对金融危机的教训进行深刻反思的同时推进全面改革，在金融监管国际场所，银监会也强调监管改革应坚持高标准、严要求，并在资本定义、反周期超额资本、流动性监管、资本充足率监管标准和过渡期安排等重大问题上，提出了我国的明确观点。而在国内，巴塞尔协议Ⅲ出台之际，银监会及时推出了四大监管工具，包括资本要求、杠杆率、拨备率和流动性要求四大方面，及时进行了跟进，构成了未来一段时期中国银行业监管的新框架。
划分系统重要性银行和非系统重要性银行，分别进行差异化监管。金融危机后世界各国形成的一个广泛共识是，“大而不倒”是一个极为复杂的问题，需要建立起事前和事后的一整套解决措施。为此，国际监管界引入了全球系统重要性银行的概念，要求将其放到国际的平台上监管，由国际组织进行运行稳定性评估、同行评议。目前，针对我国实际情况，银监会正在研究对“大而不能倒”金融机构具体的监管方法。这项工作所采取的第一个步骤，就是银监会将改变目前按照资产规模划分银行为大中小型银行的做法，转而在银行资产规模的基础上，再考虑复杂性和内外关联性等，将银行划分为系统重要性银行和非系统重要性银行，监管部门针对两类银行分类采取差异化监管措施。如对于系统重要性银行，相应的资本充足率标准、实施新监管工具要求、过渡期要求等将会实行更严格的监管。此前业界传闻各国有大型银行、中信、招商银行等被划分为系统重要性银行，资本充足率要求从严等，虽然这一消息随后被否认，但银监会统筹考虑，将对不同系统重要程度的银行实施差异化监管，维护金融体系稳健运行的思路已然确立。实际上这些工作一直在进行。如从2010年起，银监会对大型银行新增了附加资本的要求，高于小银行；另外，未来新的监管规定，如扩大风险资产的覆盖面等，将首先在大行上推进，大行的时间表要先于小银行；以及对大银行设立控股子公司，对大银行组织架构和业务结构过分复杂进行监管等等。这些监管举措显示了监管部门“对于大而不倒”机构的监管思路和安排，将对不同规模和类型银行的经营发展带来重要影响。
提升资本充足率要求，实行全新的资本监管制度。应该说，巴塞尔委员会1988年资本协议确定8%的资本充足率，并不是基于最优资本结构理论计算的结果。本轮国际金融危机显示，银行按照8%计提的资本远远不能覆盖吸收危机期间所遭受的实际损失，更不能充分反映银行被动地应对外部冲击带来的社会成本，包括倾销资产的连锁反应、信贷收缩阻碍经济复苏等。金融危机后提高银行资本监管标准已成为国际共识。目前，英国、新加坡及香港等国家和地区已将资本充足率标准提高至12%～16%。“十二五”期间，我国银行监管部门拟实行新的资本监管制度，对于银行资本的数量、质量和标准提出新的要求。目前，中国监管部门的规定要求，银行业核心一级资本要求不能低于75%，发行债务工具补充资本的比例不得超过25%，这些规定相比其他国家已经更为审慎。“十二五”期间，银行业将实施更为审慎的资本充足率监管标准。具体要求商业银行核心一级资本最低资本比例为6%，一级资本最低要求为8%，总资本最低要求为10%。此外，新的规定还对所有银行设置抵御经济周期波动的超额资本，比例为0～4%。而对于系统重要性银行，除了上述底线要求，监管部门还另行设置了1%的附加资本要求。按照监管部门的部署，新的资本监管制度从2011年底实施，要求系统重要性银行在2012年底前达标，非系统重要性银行则延迟到2016年底前达标。巴塞尔协议Ⅲ将银行核心资本和普通股权限的要求大幅提升，可以看出，顺应巴塞尔委员会的要求，我国银行监管新工具箱的核心监管工具仍然是资本要求。监管部门希望通过实现新的资本监管制度，提高最低资本要求，以便更有效地抵御和化解银行潜在风险造成的损失。
在拨备覆盖率的基础上，引入动态拨备率指标控制经营风险。目前，我国银行监管规定中，实行对于不良资产计提拨备的措施。相应对于拨备覆盖率的监管要求是100%，实际上大型银行该比率已经明确为150%。“十二五”期间，监管部门将拨备覆盖率统一明确为150%，并适时进行动态调整。此外，监管部门将引入新的动态拨备率指标，作为拨备覆盖率的补充，并将按照动态拨备率和拨备覆盖率孰高的原则进行监管。具体而言，动态拨备率为拨备与信贷余额之间的比率，初步的监管指标设定为2.5%。动态拨备率和拨备覆盖率的区别是前者覆盖更为全面，无论银行是否出现不良资产，只要投放信贷就必须计提拨备，对于银行的约束更强。按照安排，监管部门将通过对于系统重要性银行和非系统重要性银行执行不同的实施过渡期，以使各银行的经营活动得到合理的平滑。
引入杠杆率监管指标，控制银行表内外业务的过度扩张。吸取国际金融危机的教训和国际监管改革的成果，为有效约束银行过度的资本扩张，防止银行过高负债，我国监管当局引入了杠杆率监管指标。在计算确定方式上，该指标为一级资本除以总资产，包括表内和表外资产。表内资产按名义金额确定，表外资产则存在换算的问题。其中对于非衍生品表外资产按照100%的信用风险转换系数转入表内，而对于金融衍生品交易采用现期风险暴露法计算风险暴露。按照监管规划，“十二五”期间，我国银行业杠杆率监管标准确定为4%。按照监管部门的理解，如果发现银行不审慎、信贷分类不准确、不良贷款计算不准确、迁徙度较差，杠杆率的要求还要逐渐提高。有关杠杆率的规定要求从2011年开始实施，部署系统重要性银行和非系统重要性银行分别于2012年和2016年底达标。杠杆率的监管要求，同时考虑对于银行表内外业务计提核心资本，将有效约束一些交易类衍生品业务的过度无序扩展。
在现有流动性比率监管基础上，引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标。目前我国对于银行业流动性比率的监管，已经存在一些较为明确的指标要求，如要求存贷比不能超过75%，流动性比例大于25%，核心负债依存度大于60%，流动性缺口率大于-10%，以及限制了最大十户存款占比和最大十户同业拆入占比，超额存款准备金制度等，这些指标对于监控银行业的流动性起到了较好的作用。此次全球金融危机后，巴塞尔委员会对银行业的流动性提出了新的监管指标，即流动性覆盖率和净稳定融资比率指标，我国将在“十二五”期间引入这两个新指标。具体而言，对于这两项指标，银行监管标准均设定为100%，监管时限上从2011年底开始实施，要求所有银行均要达标。涉及到这两项指标的具体含义，流动性覆盖率为高流动性资产储备与压力情景下30日内净现金流出量之比，此处的高流动性资产储备包括现金、央行存款准备金、银行持有的政府债券和央行票据等。净稳定融资比率为银行可用的稳定资金与业务发展所需资金之比，此处可用的稳定资金包括各类资本、存借款和有关权益，按照不同项目所能提供的稳定资金情况设定不同的风险系数进行加权汇总。可以预期，未来银行的流动性监管将因为这两项新指标的引入而愈发细致，愈发严格。
（作者单位：特华博士后科研工作站）
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