基层人民银行综合执法检查工作中存在的问题及建议
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作者: 刘玉强
【摘要】党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对社会主义法治体系和法治理论进行了全面阐释和理论概括，基层人民银行作为依法行政的实践主体和法治央行的践行主体，在维护金融稳定和防范化解金融风险工作中作用越来越重要。本文从基层人民银行综合执法检查工作实践出发，简要介绍了执法检查中过程中存在的执法管辖权、执法依据以及执法效果方面存在的疑问和困惑，并从执法检查自主权、金融管理创新以及检查程序规范等方面进行了可行性研究。
【关键词】依法治国 执法检查 问题建议
一、综合执法工作基本情况
综合执法检查作为“两管理、两综合”工作的重要抓手，既是基层人民银行履行金融管理职责的要求，又是依法行政和法治央行建设的契机。自2011年基层人民银行综合执法工作开展以来，到2015年已经五年了。在这五年中，综合执法工作经历了从金融机构全覆盖到检查业务全覆盖，从检查与调查同步开展、本地与异地交替进行再到行政处罚全省统一标准的过程，人民银行保山市中心支行（以下简称保山中支）共参加异地交叉检查2次，本地检查3次，共检查了25家银行业金融机构的46个营业网点，进场（离场）会谈36次，调阅资料9664份，调取证据841件，询问证人91人次，制作事实认定书、检查意见书50份，发出行政处罚意见书16份，发现金融机构违法违规问题213个，对16家银行业金融机构的31项违法违规行为进行了行政处罚，其中警告28次，罚款44.8万元（不包含2015年数据），及时纠正了金融机构的违法违规行为，维护辖区金融稳定。2011年以来，保山中支共组织101人次参加培训，82人深入现场开展执法检查，其中41人进行跨岗位轮换，64人进行跨业务交叉检查，培养了检查人员的业务敏感性和工作专业化，确保人民银行执法水平与金融创新业务同步发展提高，有效促进了基层人民银行检查业务水平的进一步提高。
二、综合执法检查过程中存在的问题
（一）异地交叉检查执法主体与执法管辖名义主体制度设计上存在瑕疵
综合执法异地交叉执法检查，在授权委托和执法管辖权上还有一定的争议，按照现行体制，人行昆明中心支行在全省范围内拥有行政管辖权、执法检查权，而各州市中心支行行政管辖权、执法检查权仅限于行政辖区内，没有域外效力。在异地交叉检查中，虽然有上级行规范性文件安排，但从具体操作上看更像是上级行代被检查地人民银行的授权，在检查过程中全部使用被检查地人民银行的名义和格式文书开展检查，实际效果上应该属于被检查地人民银行的授权，而不是上级行授权，在授权主体资格仍存在一定瑕疵。由于检查主体使用被检查地人民银行名义，在政策执行、调查取证、事实确认、处罚建议等方面都需要与被检查地人民银行进行充分沟通协调，各州市在经济社会发展水平、地域文化差异，金融政策和业务规范上存在不同理解和认识，执法尺度、自由裁量权和行政处罚惯例上可能存在差异，甚至语言文字表述方式都会成为双方沟通的障碍，可能会造成执法检查组与被检查地人民银行之间的分歧，导致执法检查组在被检查地执法时缺乏“名正言顺”的安全感，执法上不够“理直气壮”，一定程度上影响了执法检查工作效率。执法检查组与被查地人民银行对违法事实的取证要素的认知也存在差异，由于受社会文化、执法惯例等因素影响，不同执法检查主体对证据链的完整性认识存在偏差，特别是违法违规行为带有主观性非量化指标时表现尤为明显，例如对“数额较大”、“情节严重”、“严重危害后果”等法定和酌定情节的认知，要考虑当地经济发展水平和执法惯例因素，检查主体在异地执法中容易将主观性、习惯性判断和执法惯例移植到异地执法实践，导致执法检查自由裁量权在客观表现上不平衡，出现畸重畸轻的情况，对被检查地金融机构发出与被检查地人民银行不一致的管理信号，被检查地人民银行在日常监管中也会难以适用，影响了执法检查工作的持续性和稳定性。
（二）部分执法项目法律依据效力层级不高
综合执法检查不是单项执法业务和执法人员的简单拼接，而是通过有效的人力资源、检查资源整合实现执法效果最大化，达到单项执法不能实现的效果。目前综合执法检查业务检查内容业务全覆盖，基本等同于专项检查的汇集，在优化整合上不够，重点不够突出，在有限的检查时间内很难达到检查效果。同时，部分业务执法检查法律依据也不够明确，例如金融科技、金融消费权益保护业务，检查依据和处理依据都是规范性文件，缺乏更高位阶的法律法规和部门规章支持，根据行政法法无授权不可为的原则，基层人民银行在这些业务执法上依据不足，存在一定的执法风险。交叉执法检查主体由于未参加被检查地金融机构的日常监督管理，对被查机构执行法律和政策情况、常见违法违规行为问题及表现形式了解较少，综合执法交叉检查在适应上需要较长时间，得出检查结论的依据仅限于执法检查现场发现，不能对被查机构作出全面的判断。
（三）交叉执法检查证据采集与行政处罚环节分离，不能实现执法效果最大化
异地交叉检查，执法检查与行政处罚环节分离，实际执法主体与行政处罚主体不一致，由于执法理念、惯例和习惯等文化差异的影响，执法检查组与被检查地人民银行、检查组内部各业务小组或不同的检查组之间对相关政策理解、执法尺度以及对依法行政认识等可能存在差异。例如对于未经授权查询征信报告的违法事实，从取证理论上应当包括被查机构查询征信报告的相关资料和询问笔录两个方面的证据，但部分检查人员或检查组认为，只要复印的资料中没有书面授权书，即可推定其未取得书面授权，这种认识与行政处罚举证责任分配不一致，根据“谁主张、谁举证”原则，检查组认定被查机构存在违法行为，应当提供证据证明，而不是推定其没有证据。从证据链看，复印的资料只能证明被查机构查询征信报告的行为，而不能证明是否获得授权，需要辅助使用询问笔录证明查询征信报告时未取得被查询人的书面授权，将推定的事实固定为证人证言和书证，对后续处理更为有利。在推定没有获得授权情况下进行行政处罚，被查机构多数情况下会提交授权书从客观上进行陈述和申辩，对被查机构来说获取授权书较为容易，但对执法检查组来说固定证据较难，在举证责任分配上对执法主体不利。当执法检查组取证不够充分，证据链不完整时，行政处罚委员会面对被查机构的陈述和申辩将很难决断，如果被检查地人民银行从尊重检查组角度考虑，行政处罚则不够严谨，不符合依法行政和依法治国的要求，且面临行政复议和行政诉讼的风险，影响人民银行的执法权威。 三、政策建议
（一）赋予执法执法组检查自主权，完善执法检查组织程序和形式内容
在依法治国背景下，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为了依法行政的重要标准，基层人民银行执法检查作为履行金融稳定的重要抓手，对依法行政提出了更高要求。有的业务在《中国人民银行法》及专项金融法律法规规章中没有明确的执法检查授权，在执法中缺乏必要的法律依据，由于没有上位法律法规规章层面的授权，即使发现存在业务风险也没有依据进行行政处罚，建议将缺乏法律明确授权的内容不纳入执法检查，进一步提高依法行政的严谨性。
虽然异地交叉检查存在个别需要完善的环节，但不可否认交叉检查具有独特的优势，可以打破僵化的地区监管常例，提供管理经验借鉴，建议异地交叉检查可以赋予检查组更多的检查自主权，在授权方式采取昆明中心支行统一授权，按照职责和权力相适应的原则，赋予检查组与职责相适应的权力，检查组可以在全省执法检查的范畴使用昆明中心支行名义和法律文书，代表昆明中支行使行政执法权，以保证检查组的相对独立性，提高检查工作效率。
（二）加强金融产品和服务创新法律风险研判，在执法检查实践中提高金融管理水平
综合执法既是金融监管部门与被监管对象信息流、数据流交汇交换碰撞过程，也是金融监管部门对金融产品和金融服务发现、识别和去伪存真的过程。通常情况下，金融监管要落后于金融创新，金融创新是对监管体系的局部或者部分上的突破或对现有监管体系进行了扩大解释。金融创新虽然丰富了金融产品表现形式，扩大了金融服务对象，但创新也具有一定的风险，容易突破法律或者制度底线演变成伪创新，破坏了金融管理制度，使不特定多数群体利益受损。综合执法提供了识别金融机构创新产品和服务的平台，通过不同机构、不同地域、不同时间的横向和纵向比对分析，发现金融机构基础业务和综合管理上的差异，经过较长时间的实践检验和反复验证观察，总结提炼具有普遍性的创新产品和服务形式进行经验推广，通过“监管―创新―再监管―再创新”的过程，实现去粗取精、去伪存真，把社会服务体验较好、节省工作效率、风险防控较好的产品确定为创新内容纳入管理体系，在丰富监管对象的同时提高监管水平。在日常监管中，金融监管机构不能全面掌握被监管对象的业务运行情况和风险隐患，通过定期组织综合执法检查和专项执法检查，及时发现被监管对象的业务风险，通过约谈、警告、罚款等多种方式进行风险警示，引导被监管对象防范化解和消除风险，维护金融相对人的合法权益。通过综合执法检查，金融监管部门可以掌握货币政策和宏观调控政策在基层金融机构的演化和深化过程，了解政策落实的措施、政策影响和政策效果，发现政策，及时修正政策重复和政策真空，为上级决策提供基层实践经验和智力支持。
（三）严格依法行政，充分尊重和保障行政相对人的合法权益
十八届四中全会提出了全面依法治国的要求，基层人民银行要主动转变，积极适应依法行政要求，遵守法律法规，公平公正执法，树立金融监管权威。法律法规在规定金融监管职责和监管范围同时，也规范了被监管对象的救济途径。保山中支牢固树立“有权利必有责任”、“有义务必有救济”理念，在行使法律法规赋予的执法权利的同时，积极保障并维护被查对象的合法权益。正义不仅要实现，还应该以看得见的方式实现，这就是程序正义。保山中支积极梳理法律条款，对法律给予被查机构的权利高度重视，对有法律明文规定的知情告知权、陈述申辩权、异议权以及行政复议等救济权施行清单制管理，保障被查对象享有充分的救济时间，并内化到综合执法全过程，提前告知检查时间及内容，保障金融机构的知情权，充分尊重和保障被查机构的异议权，并将对方的权利行使时间延长到了取证全过程和事实认定书签订确认之前，在检查人员发现问题进行取证时，对方可以通过口头或书面附带证据的方式提出异议，并对问题及形成主客观原因进行合理辩解和阐释，执法人员充分听取对方合理解释，及时甄别反馈采纳或不采纳对方提供的合理证据说明，对大部分疑问和异议都通过双方合理说明形成共识，形成共识后再撰写事实认定书送交被查机构签字，这种事前解释有效避免了执法人员的主观臆断定性风险和单方事实认识错误，减少了以往出具事实认定书之后被查机构提供大量异议说明材料，而检查组已经退场无法进行现场真实性核实的问题。
（四）积极挖掘执法检查的风险导向价值，以执法检查促进管理规范
执法检查不仅是发现违规问题和收集证据的重要程序性载体，也是执法人员现场发现操作型业务隐患和识别制度性风险点的重要途径。发现整改类问题时，执法检查人员在调查取证后，还要现场进行业务指导，实时讲解正确操作步骤和被查机构现行操作之间的差距以及可能导致的系统风险，指导督促被查机构进行全面清查和整改，以严格的制度落实整改要求，充分发挥执法检查的风险导向作用。调查取证是执法检查的实质性内容，行政处罚核心是完整的证据链，证据完整性关乎综合执法后续处理的合法性。法律事务部门和执法人员要加强证据关联性要素的认知，熟练掌握取证程序和取证规则，学习掌握《行政处罚法》、《行政诉讼法》及《非法证据排除规则》等法律和司法解释，并将证据作为综合执法检查和行政处罚的重中之重，证据链有瑕疵、证明效力不充分、证据来源不合规等作为实质审核要件，证据链不完整的不进行行政处罚，从源头上维护综合执法权威。违法事实与行政处罚不具有必然联系，违法事实是主观性判断，不能作为行政出发的依据，行政处罚取决于与否有证据证明的违法事实，培养执法人员的证据意识，重视客观证据，能够被完整证据链证明的事实才能列入事实认定书进行行政处罚环节，减少执法风险，维护法律的权威。
参考文献
[1]梁健燕.浅谈综合行政执法的存在问题及改革建议[J].南方论刊，2011，3.
[2]对我国综合行政执法相关问题的思考[J].行政与法，2011，5.
[3]罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2012.
作者简介：刘玉强（1982-），男，硕士研究生，现为中国人民银行保山市中心支行职工，研究方向：法学理论、法律社会学。
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