我国近期招商优惠政策变化分析
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作者: 殷梦瑜
摘 要 去年底国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对各地招商引资工作产生较大影响。今年五月国务院发布的《关于税收等优惠政策相关事项的通知》戏剧性地叫停了年底的那则执行不到半年的通知。这在我国相对稳定的招商政策变化过程中颇为罕见，本文将运用间断―平衡理论模型对我国近期招商优惠政策的变化原因和过程进行解释分析。
关键词 招商优惠政策 间断―平衡理论
一、从62号文到25号文的转变
2014年11月27日，国发〔2014〕62号文，要求对地方政府、各部委制定的税收、非税收入、财政支出优惠政策进行清理规范。2015年5月10日，国发〔2015〕 25号文，明确国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。从62号文发布到25号文出台仅经过了短短164天，政策的风格出现了戏剧性的变化，为何会出现这种政策导向相悖的变化？通过解读这两个文件出台背后的深意，能有助了解这一变化的原因，也有助于厘清其转变的过程，从而把握未来我国地方经济发展政策的走向。
二、间断―平衡理论模型
（1）理论内涵。间断―平衡模型是研究政策非渐进性变迁的重要模型。政策过程通常都具有稳定性，期间会产生许多微调现象，但一般都会呈现线性的变化。然而偶尔也会出现不同于以往的重大变迁，使得政策出现停滞和间断这类非线性的变化。鲍姆加特勒和琼斯提出“间断―平衡模型”就是用于解释在政策实践中的此类现象，为长期政策稳定过程中伴有偶尔急剧变迁提供了解释框架。
（2）理论分析框架。鲍姆加特勒和琼斯将问题界定和议程设置作为政策变迁研究的起点。制度结构和观念对政策变迁产生重要影响：制度结构和支持该结构的观念，共同维持政策的平衡。当制度结构和观念发生变化时，政策平衡被打破，政策间断发生。制度结构影响政策的议程设置，而观念则关系到对问题的界定。问题界定和议程设置相联系，对问题的界定直接影响该问题能否进入公共议程。鲍姆加特勒和琼斯用问题界定和议程设置两个相互作用的过程来解释政策的非线性变迁。
三、分析与论证
（1）问题界定：两个文件出台的政策图景。62号文是针对我国当前经济发展建设中出现的一些情况和问题而制订出台的。目的是在于全面清理并规范我国地方政府，各级部委为吸引企业投资，发展经济而实施的各种税收、非税或财政支出等方面的优惠政策。文件中多处出现了“严格”、“严禁”、“坚决”等字眼，政策的行文措辞到实际内容都可谓强硬，体现了中央对我国招商引资、产业布局中既往粗放式发展路径加以规范的决心。言简意赅不到400字的《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，即25号文明确针对62号文所涉及的内容，分别从过去已出台政策、以后新出台政策和正在开展的专项清理工作的时间点上留出了缓冲空间。62号文的一刀切，让所有跟招商有关的各方面都很纠结。25号文出台，让各地看到还有缓冲的余地，文件中出现了“稳妥”、“过渡期”、“不溯及既往”等相对温和的用词。25号文出台背景也应和了当前我国宏观经济形势。为了经济平稳发展的需要，逐步有序、分类调整原有优惠措施，使其对地方经济造成的不利影响降低成了25号文出台的重要因素。
（2）议程设置：文件出台的政策场域和政策议程变化。62号文和25号文都是由国务院发布，由于是涉及财政优惠政策的清理与执行，因而牵头部门都是财政部。62号文规定由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。各地实际操作中，基本都是地方财政部门负责工作的布置指导、统筹协调和审核汇总，同时会同税务部门牵头负责税收优惠政策的清理审核。政府其他委办局负责落实各自条线区块的政策核查。事实上，这恰恰形成了一个开放的政策场域，囊括了从国务院到各职能委办局、从中央政府到地方政府，进而可能影响政策议程设置，也为后来25号文叫停62号文提供了政策非线性变迁的可能性。今年上半年，从地方到中央，各种类型的经济运行分析会议或是招商研讨中，政府经济部门的官员和工作人员见面最热的话题就是62号文的负面影响，一方面抱怨政策简单粗暴不考虑实际工作难处；一方面苦恼于如何与企业和投资者沟通，把政策对经济工作的不利影响减小。与此同时，随着媒体对政策的报道宣传，企业对这一政策也做出了反应，很多地区出现了外资撤资、企业缩小投资规模产能转移的情况。这些变化也很快直接反映到统计数据中，今年上半年我国GDP增速仅为7.0%，比去年同期低了0.5个百分点，利用外资金额更是大幅下降30.9%。基层的情况和呼声以及现实经济数据的下滑无疑引起了高层的关注。被广泛讨论的政策问题在子系统政治中未能得到有效解决引起了宏观政治中政策制定者的注意，政策问题由子系统进入宏观政治。
（3）问题界定与议程设置的相互作用及政策间断―平衡变迁。在62号文出台以前，我国对各地的投资刺激措施基本都采用默许的方式。62号文是对以往较为宽容的地方投资刺激措施的一次全方位清理。该政策出台前，政府高层并没有政策吹风或是收紧以往鼓励政策的征兆或预警，政策内容本身又十分强硬。所以其发布伊始，围绕其的几乎就都是负面的政策图景。政策图景会对问题的界定产生影响，政策图景的变化将引起政策的变化。另一方面，该政策的实施引发基层的质疑，人们对这一政策系统能否有效解决问题持消极态度，采用批评式动员，推动其进入宏观政治。而此时确保国民经济稳定增长这一图景占据了主导地位，原有的政策平衡被打破。最终使得25号文出台取代了62号文。25号文出台很大程度上是出于稳增长和促发展的需要。由于相对人性化地将不同类型的优惠政策区别处理。在文件发布以后，地方政府有了明确的执行口径，企业投资者对投资政策环境的信心也逐步恢复，此前对62号文的质疑得到缓解，各地的经济招商局面有所好转。可以预见，这一符合当下经济发展实际需求又能对以往招商引资乱象加以规范的政策文件很可能将是未来较长一段时期我国招商优惠政策的总基调，相关政策变迁可能会进入相对平衡期。
四、结论
62号文的出台是一种对以往各地资源分配偏执与失衡的纠错，但这一纠错的政策尚存诸多不足，因而出台了25号文对其纠偏，如此才会出现近期我国招商优惠政策的非线性变化。总体而言，未来我国对投资优惠措施的总体态度将会是审慎的宽容态度，在稳定经济的前提下逐步将各地的投资优惠政策法治化、规范化将是大势所趋。
（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）
[作者简介：殷梦瑜（1986―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生1班。]
参考文献
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