高等教育财政支出绩效评价指标体系的构建研究
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作者: 李艳
[摘 要]预算绩效管理作为一种以结果为导向的预算管理模式，更加关注预算资金的产出和结果，对高等教育财政支出进行绩效评价是其重要组成部分。以“提高经费使用效率”为出发点，基于财务管理、产出效果、社会评价和可持续发展能力四个维度来构建我国高等教育财政支出绩效评价制度的指标体系。并提出加强高等教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作，提高高等教育财政支出预算管理的精细化水平，注重绩效评价结果的应用等对策建议。
[关键词]高等教育；财政支出；绩效评价；指标体系
[中图分类号]G647.5 [文献标识码]A [文章编号]
2095-3283（2015）09-0152-03
[作者简介]李艳（1971-），女，汉族，副教授，博士，研究方向：财税理论与政策。
高等教育财政支出作为公共支出的重要组成部分，其支出的效果已被政府部门和教育理论界所关注。高等教育财政支出绩效评价是以政府为主的行为主体，对高等教育财政支出的运作与绩效进行客观评价，并将评价结果应用于未来项目的决策与优化，从而促进项目实施主体达到预期绩效的管理行为。
一、 高等教育财政支出绩效评价研究现状
近年来，国内学者对高等教育财政支出绩效评价指标体系的构建进行了探索性研究。如在通用评价指标体系的研究方面，吴建南和李贵宁（2004）以公平和效率为主线，将指标体系从高等教育财政支出的总体情况、目标达成情况、合规性情况、直接影响和间接影响五个方面进行了设计；孟令君、曾繁荣（2009）根据评价过程将指标体系分为总体情况评价指标、合规性评价指标、目标达成情况评价指标、直接影响评价指标、间接影响评价指标五大类指标体系；刘荣（2009）根据绩效评价（3E）原则，设计了一套包括投入资金指标、产出效益指标、资金利用效率指标、发展潜力指标和综合实力指标在内的指标体系；徐挺、杨琳（2009）根据投入产出关系，构建包括高等教育经费投入、高等教育经费支出、高等教育经费产出和高等教育经费效果类指标体系；应望江、李泉英（2010）依据投入产出分析和学科资源条件，构建包括人才培养、科学研究、社会服务和学科资源条件四大类在内的一级指标体系。邱清（2015 年）运用DEA（数据包络分析法）对高校财政支出进行绩效评价，并结合数据包络分析方法和高等教育的特点，对我国高等学校投入、产出指标体系进行设计。从上述研究成果来看，评价指标体系多从财政支出的角度，或从财务管理和财务会计的角度展开绩效评价，而从高校经费使用效果角度的绩效评价指标体系研究则相对较少。
二、高等教育财政支出绩效评价指标设计思路与原则
（一）设计思路
基于高等教育财政产出和绩效评价的特点，开展高等教育财政支出绩效评价的基本思路是：以“提高经费使用效率”为宗旨和出发点，基于财务管理、产出效果、社会评价和发展能力的四维框架，以预算编制、执行和决算的科学化、规范化、精细化和财务管理绩效考核为基础，对高等教育办学中人才培养、教学、科研等经费使用的效率进行评价，结合高等教育的发展战略，从社会评价和可持续发展能力两个方面对财政经费使用的最终社会效益进行评价。
（二）设计原则
可以说，绩效评价指标是为考核绩效目标而设置的，是依据细化、量化后的绩效目标而形成的衡量绩效目标实现程度的考核工具。在具体实施评价时，应按照定性指标可衡量、定量指标应量化的要求，依据评价项目特点和评价工作需要来构建绩效评价指标体系。在构建指标体系时，除国际上政府支出绩效评价过程中通常依据 “3E” 原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）外，在设立指标体系时还应遵循以下原则：
1.导向性原则。导向性原则是指高等教育财政支出绩效评价指标的建立要有一定的目标性和方向性，在目标的设计上能够体现国家对高等学校教育教学工作的基本要求，并能反映社会发展对培养高素质人才的需求。因此，在设计绩效指标过程中首先要明确目标，评价指标要与财政支出的政策目标、高校本质、高校职能目标紧密联系。
2.科学性原则。绩效评价工作要在国家相关法律法规范围内展开，即表现为合法合规和客观公正，指标体系的设计要能涵盖高等教育的主要业绩。由于高校办学业绩是受综合性因素影响的结果，因此，在设计指标时要围绕高等教育本质、职能和使命来展开，并尽可能对其业绩进行量化分析，已达到客观科学的结果。
3.分类评价原则。基于目前我国高等教育中高校类型、学历层次、办学主体等存在差异的现状，对所有高等教育财政支出进行绩效评价采用统一评价标准不符合公平可比原则，应按一定标准对高校进行分类评价和考核。目前有按归属关系分为教育部直属高校、地方高校与行业高校，按产权关系分为公办高校与民办高校，按“985工程”“211工程”分为国家重点建设高校与非重点建设高校等，各类高校进行绩效考核的指标体系应有所不同，不同类型的大学考核绩效的重点亦不同。
4.便于操作原则。经费使用的绩效存在多因素的相关性，而评价指标则只能选取主要的和可操作的因素来确定衡量指标。为降低绩效评价工作的难度，以保证绩效评价工作的顺利开展，故所设置的指标在保证科学性和客观性的前提下，应遵循便于操作的原则。
三、高等教育财政支出绩效评价体系的构建
根据高校进行绩效评价的目的以及借鉴西方国家的经验：一个完整系统的高等教育财政支出绩效评价的基本内容包括：目标评价，即对高等教育财政支出的绩效目标制定的合理性、明确性的评价；财务评价，即对高等教育项目资金来源、支出合理性、管理规范性进行考评；结果与影响评价，即对高等教育财政支出计划或项目完成结果及其持续影响力进行评价；资源配置和社会效应评价，即对高等教育资源分配合理性、有效性以及社会效应的大小进行考评。 本文以地方普通高等院校为例，在遵循上述原则的基础上，基于高等教育的责任、使命和职能，借鉴平衡记分卡的评价方法，从财务管理、产出效果、可持续发展能力和社会评价四个维度来构建高等教育财政支出绩效评价的指标体系。一级指标包括财务管理类指标、产出效果类指标、可持续发展能力类指标和社会评价类指标（见表1）。
1.财务管理类指标
财务管理类指标包括预算与决算和财务综合管理两个二级指标，在预算与决算指标下设有预算编制的合理性、预算资金的执行率、专款专用率、助学贷款发放率和助贷发放率5个三级指标。在财务综合管理指标下设有财务管理制度健全性、内控制度和财务信息公开3个三级指标。
2.产出效果类指标
产出效果类指标包括人才培养、教学成果和科研成果3个二级指标，且在人才培养指标下又设置了毕业生人数、毕业率、就业率和升学率4个三级指标；在教学成果指标下又设有精品、重点课程门数、规划或重点教材编写数量、优秀教学成果奖数量和教师获得教改立项数量4个三级指标用以反映教学方面的成果。在科研成果指标下又设置了科研项目数量、论文发表数量、论文获奖数量和成果转化数量4个三级指标，用来反映科研成果的基本情况。
3.可持续发展能力指标
可持续发展能力指标包括办学条件和师资力量2个二级指标。其中，在办学条件指标下又设置了生均教学行政用房面积、生均教学科研仪器设备原值、生均适用图书册数和专业可持续发展能力拥有的产学研基地数4个二级指标，用以反映高校办学的基本条件情况。在师资力量指标下又设置了生师比、专任教师占比、博士学位教师比例、海外学习经历教师增长率和实务型教师增长率5个三级指标用以反映高校师资队伍的状况。
4.社会评价类指标
社会评价类指标包括毕业生满意度、用人单位满意度、教师满意度和录取学生报到率4个指标，用以反映社会、用人单位及教师等各方对高等教育的满意程度。
根据已构建的指标体系，采用综合评分定级的方法对高等教育财政支出进行评价。总分值为 100 分，绩效评级分优、良、合格、不合格。评价得分高于 90 分（含 90 分）的，绩效评级为优；得分在75（含 75 分）～90 分的，绩效评级为良；得分在 60（含 60 分）～75 分的，绩效评级为合格；得分在 60 分以下的，绩效评级为不合格。
四、对策建议
一是加强高等教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作。要加强对高等教育绩效评价人员的培训，并做好绩效评价普及应用的宣传工作，保证绩效评价数据来源的真实性和准确性，形成高等教育财政支出运用讲绩效、有效率的良好氛围。
二是提高高等教育财政支出预算管理的精细化水平。以成果为导向，追求最大绩效作为预算管理的根本目标，因此，提高高等教育财政支出预算管理制度的精细化水平，进一步健全政府采购制度和公务卡制度，杜绝消费中的不合规现象，提高财政支出资金的使用效率，实现财政资金资源的合理配置和有效利用。
三是注重绩效评价结果的应用。绩效结果是否得到充分应用是绩效工作是否成功的标志，因此，建议各级财政部门建立绩效评价结果与加强财政预算管理相结合的机制，将绩效评价结果作为科学安排预算、调整财政支出结构、完善财政政策及实施绩效监督的重要依据。
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（责任编辑：马 琳）
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