河南省高职院校开展绩效审计问题探讨

来源:用户上传      作者: 张庆丰

　　【摘要】 高职院校是我国高等教育的重要组成部分，开展绩效审计对提高高职院校人、财、物等资源使用的经济性、效率性、效果性及管理创新有重要意义。文章根据河南省高职教育现状，阐释了高校绩效审计的内涵及特点、开展绩效审计应把握的评价原则，提出了高职院校开展绩效审计的建议。
　　【关键词】 高职院校；绩效审计；特点；建议
　　
　　高职院校是运用财政资金和自筹资金完成高素质应用型、技能型人才培养的事业单位，学校资金使用状况对各项人才培养方案能否顺利实施有至关重要影响。因此，根据国家审计署关于到2012年要对所有审计项目都将开展绩效审计工作的规定，探讨高职院校开展绩效审计问题，对优化教育资源配置、改善办学条件、节约办学经费、提高资金的使用效益、培养经济社会发展急需人才，有重要意义。
　　
　　一、河南高职院校开展绩效审计的必要性
　　
　　高等职业教育是我国高等教育的重要组成部分，在国家大力发展高职教育政策激励下，河南省的高职教育近年来得到了快速发展。据河南省教育事业发展统计公报显示，截至2009年底，河南省普通高等学校共99所，其中，本科院校43所，高职院校56所，在校生共计136.88万人，本、专科在校生分别为61.61万人和75.27万人，本专科之比为4.5∶5.5，高等职业教育已经占据半壁江山。近年来，河南省高职院校为抓住国家大力发展职业教育的有利时机，在争创国家、省级示范性、骨干性高职院校的动力推动下，为改善软硬件办学条件，优化育人环境，在不同程度上均加大了基础设施建设投资，取得了一定的建设成就，但政府拨付给高职院校的财政资金在用于日常经费开支方面，已是捉襟见肘，所以大量的建设资金往往需要高职院校通过市场寻找，高昂的筹资费用，进一步加剧了高职院校的财务困难。相对于教育资金紧缺的现实，高职院校资金使用效率低下、办学成本核算模糊、资金浪费严重等问题却突显：对未来人才需求缺乏预测，专业忽上忽下左右摇摆，盲目购置一些价值昂贵的仪器设备却长期闲置；基本建设方案缺少可行性论证，建设资金留有缺口形成“胡子工程”；设备维护修缮工程没有长远规划，损失浪费严重；校办产业运营机制不健全，职责不清，经营管理不善；特色专业、优秀教学团队、精品课程、综合实训基地等专项建设经费不按规定用途使用，被截留和挪用，建设质量大打折扣等等。据统计，2009年，河南省教育系统对2 416个项目实施了审查，审计资金总额123.5亿元，发现有问题资金5 588万元，促进增收节支4.7亿元。河南高职院校的审计内容主要是财务收支审计，而针对人、财、物使用管理状况的经济性、效果性及效率性的绩效审计则是微乎其微，这难以适应我国高等院校内部审计发展的新形势。因此，根据国家审计署的规划和教育部17号令的要求，为保障高等职业教育在十二五期间又好又快发展，在河南省高职院校推动开展绩效审计已迫在眉睫。
　　
　　二、高职院校绩效审计的内涵及特点
　　
　　高职院校的绩效审计是高职院校内部独立的审计组织和人员，依照经济技术标准和相关法规，对学校各部门及人员履行岗位责任情况进行审核检查，分析评价其使用学校的人、财、物资源实施的项目及管理活动的经济性、效果性、效率性，并出具报告的经济监督活动。绩效审计有如下几个突出特点：
　　（一）审计人员的变动性
　　绩效审计是对学校人、财、物等资源运用过程及使用成效的一种新型审计，属于管理审计范畴。它要求从事该项审计工作的人员要熟悉高职教育规律，懂得教学管理、人力资源管理、工程设备管理及基本建设管理等。河南省高职业教育在国家政策鼓励下尽管发展迅速，但是就其现状而言，各学校主要是重视对教学仪器设备的投入和教师的培养，管理人员缺乏特别是高素质、符合绩效审计工作需要的专职内部审计人员奇缺，难以满足审计形势发展的要求。因此，开展绩效审计就必须依据不同的审计对象，借助大量“外脑”，采用专家咨询或直接参与的方式，组成专兼结合的审计队伍，审计人员呈现出较为显著的变动性特征。
　　（二）审计对象的多元性
　　绩效审计的内容不同于传统的财务审计，它可以是单位预算执行和决算审计，专业建设与课程开发项目审计，专业带头人、骨干教师以及兼职教师队伍建设审计，也可以是基建项目全过程审计及经济责任履行情况全面审计。审计对象呈现出多元化、复杂性特征。这就决定了每个审计项目使用的审计方法、审计依据、审计实施程序、审计取证、审计结论的质量要求和控制以及审计成果的运用等方面不具有可复制性。它要求审计人员要边实践、边总结，逐步提高审计工作质量。
　　（三）审计依据的层次性
　　绩效审计依据是指用于衡量审计对象绩效水平的尺度和准绳。绩效审计的评价是一个复杂的工程，实现评价的科学性依赖于诸多因素和条件，这些都需要一个可供依据的评价标准。评价标准既是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，也是审计人员出具审计意见的依据。在审计中对项目或活动的分析与判断既可选择国家的法律、法规以及学校的管理规定等高层次政策性标准，也可选择工程施工、性能参数等技术性标准，以及资金成本等经济性标准。只有将不同层次的审计评价标准合理加以使用，才能对被审事项的经济性、效果性及效率性做出恰当评判。
　　（四）审计服务的内向性
　　绩效审计的目的是为了挖掘内部资源，提高人财物的使用效果，为领导决策提供依据。所以围绕服务于内部管理开展的审计活动，在对经济性的评价上要侧重于被审活动中资源的取得、使用以及管理是否节约、合理，协助学校决策层改善管理，节约资源，增加学校的资产价值；在效果评价上要通过对被审活动实际取得的成果与预期成果的对比分析，确认目标实现的程度，协助决策层最大限度扩大工作成果；在效率审计上要通过投入与产出比的分析，优化业务流程，协助决策层提高工作质量，实现经济性、效果性和效率性的有机统一。
　　（五）审计环境的复杂性
　　高职院校的绩效审计是一种内部审计，学校内部控制环境对各项工作的实施、运行及结果均会产生较大影响。由于各高职院校发展壮大的路径各不相同，人财物等资源的筹措渠道各具特色，学校领导者的管理哲学和工作作风、操守和价值观、能力评定标准、内部组织架构、职责权限的分配以及人力资源政策等均存在较大差异，审计环境的复杂性，就要求审计人员做出的审计结论一定要符合被审单位特定的生存环境，因时因地制宜，不能盲目照抄照搬他人的审计方法，工作要体现独创性。
　　
　　三、高职院校绩效审计评价应坚持的原则
　　
　　教育部关于做好教育审计工作的通知中明确规定，绩效审计是当前教育审计的重点工作内容之一，深入研究绩效审计操作办法和指标评价体系，通过绩效审计评价可以找出学校管理、决策、效益等方面存在的突出问题，提出建议和措施，推动高校建立绩效管理机制。绩效审计评价是指运用经济技术方法和特定指标体系，对照既定的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对项目一定运行期间的工作成果和经营者业绩做出客观、公正和准确的综合评价。它既是绩效审计的重点，也是绩效审计难点。根据高职院校发展现状，高职院校在开展绩效审计时应当把握以下评价原则：
　　（一）定性与定量相结合原则
　　对可以定量描述的项目，必须通过多角度、多层次的指标进行量化评价，才能使对资金使用效益实现程度的定性评价更具有证明力和说服力，评价结果才更直观、更具有可比性，才能有效降低审计风险。而对只能定性描述的项目，还需要全方位评价其综合效益，提高定性评价的科学性。建立绩效审计指标体系，要注重定性与定量相结合，尽可能采用量化指标。

　　（二）经济效益与社会效益相结合原则
　　高职院校的核心工作是贯彻、执行党和国家的教育方针政策，培养社会急需的高素质应用型人才，绩效审计既要按照市场经济的利益诱导法则，通过要素投入与产出对比分析，评价被审项目运营的微观经济收益，又要从学校服务社会经济发展的功能出发，评价人才培养对社会经济发展的长期贡献，兼顾经济效益和社会效益，以促进学校的可持续发展。
　　（三）经济性、效率性和效果性相统一原则
　　绩效审计不能简单用一个“好或坏”、“高或低”、“对与错”来完整地评价一个绩效审计事项。因此，衡量一个审计事项的绩效实现程度的标准往往有一定幅度，是一个区间变量。绩效审计是使用一定可量化的表示程度的各类指标来表达绩效目标的实现程度，通过若干绩效审计事项绩效状况不同程度的综合描述，来全面反映出审计事项的绩效状况。绩效审计可以用不同的绩效档次标准来评价审计事项的绩效程度。经济性侧重于资源要素投入的节约性，效率性侧重于工作质量的时效性，效果性则是项目目标实现的程度及收益，绩效评价指标的设定要做到三者的有机统计，不能自相矛盾。
　　（四）可操作性原则
　　可操作性原则是指绩效审计评价标准必须简明、具体、易懂，便于审计人员进行分析，易于判断被审计对象绩效的好坏，有利于信息使用者的理解。审计人员可以通过相应标准，得出客观、合理、被审计单位认可的审计结论，提出切实可行、有针对性的审计建议。
　　（五）相关性原则
　　绩效审计的突出特征是以审计“资源”为目标导向，而不是仅以“资金”为目标导向的审计方式。资源的投入既包括货币资金投入，又包括教学仪器设备、实训场地、耗材等实物资源、人力资源、时间资源等。绩效审计评价涉及对被审项目资金以外的诸多绩效要素状况发表评价意见并提出优化绩效水平的管理建议，它必然涉及诸多非财务数据的绩效标准内容。审计人员选用的评价标准应与被审计单位或被审计项目的实际情况相关，评价结论应与被审事项的资金审计目标、资源利用或被审计项目需求相关。
　　
　　四、开展绩效审计的几点建议
　　
　　（一）遵守审计准则，规范审计行为
　　为了使审计工作步入规范化、科学化、常规化的轨道，河南省教育主管部门，根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署4号令）和《教育部教育系统内部审计工作规定》（教育部17号令）等文件精神，结合本省实际，在2010年7月研究制定了《河南省教育系统内部审计工作规定》、《河南省教育系统内部审计准则》、《河南省教育系统财务收支审计办法》、《河南省教育系统预算执行与决算审计实施办法》、《河南省教育系统建设工程项目审计实施办法》、《河南省教育系统固定资产审计实施办法》、《河南省教育系统处级以下领导干部任期经济责任审计实施办法》、《河南省教育系统内部审计处理处罚暂行规定》等八项制度，这八项制度的颁布实施，对指导当前和今后一个时期高职院校健康有序、高水平地开展绩效审计有着重要作用。高职院校的审计人员要认真研读、领会《八项制度》的内容，依据相关准则规范审计行为，不断提高教育审计质量和水平，使审计“免疫系统”功能得到更加有效的发挥。
　　（二）以顶岗挂职方式组建审计队伍，破解绩效审计人员不足的瓶颈约束
　　绩效审计就其审计内容而言是一种综合审计，在审计主体的人员构成上应包括：财务管理、工程管理、经济管理、教学管理等多方面的专家。我国高职院校的内部审计机构刚刚成立，人员数量有限，而且审计人员多数出身于财会职业，起点较低，结构单一，专业水平有限，难以满足绩效审计对人员综合素质的需求。不解决人员不足的瓶颈约束，要推进高职院校开展绩效审计就只能沦为空谈。笔者认为只要创新管理模式，这一难题从学校内部是能够顺利解决的。事实上，高职院校在发展过成中构建的双师型教师队伍，已经为实施绩效审计储备了优质的“专家库”，高职院校如果以学校内审机构为主体，以校内“专家库”的双师型教师为依托，让不同专业的教师以顶岗挂职模式参与绩效审计，既可以满足不同审计项目对不同审计人员的能力需求，保证高质量完成审计工作任务；另一方面，也可以把教师参与绩效审计活动作为双师型教师培养的一种模式。通过完善的内部奖惩机制，调动教师参与学校建设的积极性，深化校务公开的内涵，实现师资培养与绩效审计“双赢”。
　　（三）以项目审计为抓手，稳步推进绩效审计
　　高职院校开展绩效审计是一个崭新的工作内容，它涉及的面比较广，在目前基础工作比较薄弱、经验比较缺乏的情况下，开展绩效审计工作不能急于求成，要本着从易到难的原则稳步推进。首先应当通过财务审计，提高经济管理信息的核算质量，为绩效审计提供客观的评价基础。其次，要把师生关注的诸如：新校区基本建设项目、集中性的大型招标采购项目、财政资助的投融资项目、专项资金支持的示范性建设、特色专业建设、优秀教学团队建设、精品课程建设以及综合性实验实训室建设等重点项目作为审查的准切入点，以项目审计为抓手，从项目立项、分步实施到成果验收全过程介入审查活动，以发挥绩效审计事前防范、事中控制、事后评价的经济监督作用。最后，要学习借鉴兄弟院校成熟的审计技术，总结交流审计工作经验，不断创新审计工作方法，降低审计风险，提高审计工作水平。
　　（四）构建符合学校特点的审计评价体系，为绩效审计的开展提供科学依据
　　审计标准的制度建设一方面为审计人员提供遵循的依据，提高了工作效率；另一方面也有利于考核审计人员的工作业绩。相对于传统的财务收支审计，绩效审计更注重促进被审计单位加强管理、提高效益。绩效审计项目涉及业务领域众多，专业差异较大，不能指望套用现成的绩效评价标准来实施绩效审计。从国际上来看，最高审计机关国际组织也是通过制定指南的方式，指导开展绩效审计。我国高职院校构成复杂，开展绩效审计必须要立足学校的实际，要从预算审查方面构建经费收支核算评价指标；从招生规模、生均培养费用、师生比、设备利用率等方面构建资源利用效率评价指标；从经济社会成熟的人才培养质量评价标准、基本建设标准等方面构建学校投资效果评价指标和管理评价指标，逐步建立一套适应学校特点的经济性、效果性、效率性相统一的评价指标体系。
　　综上所述，绩效审计将逐渐成为未来高职院校内部审计的核心工作内容之一，通过绩效审计能够客观衡量学校资源利用效率，研究学校重大项目投入与产出的对比关系，对其资源配置、管理和使用的开展综合分析，对学校各单位的资源利用状况进行评价与监督，促进资源的保护、利用与开发，以便更好地履行岗位职责，不断提高学校的管理水平。高职院校推行绩效审计在客观上还存在一定的制约因素，但只要我们认真探索，寻求有力的对策，必将推动绩效审计在我国高校的顺利实施。●
　　
　　【参考文献】
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　　［5］ 教育部办公厅关于做好2010年教育审计工作的通知，教财厅［2010］1号［S］.

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