公办养老机构人力资源配置问题及对策
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作者: 杨晓文 李敏
【摘要】本文以烟台某老年公寓为研究对象，通过深入调研，详细统计了该公办养老机构人员配置情况和入住老人的基本情况，分析了其在人力资源配置方面的问题，并针对问题提出了具体对策。
【关键词】公办养老机构 人力 配置 对策
根据国家统计局《2015年国民经济和社会发展统计公报》，2015年中国人口达13.75亿，其中，60岁及以上的老人2.22亿人，占总人口比例为16.1%，同比增长0.6%；65岁及以上人口数为1.44亿人，占比10.5%，同比增长0.4%，老龄化越发加剧。据世界卫生组织预测，到2050年，中国超过60岁人口将达35%，将成为世界上老龄化最严重的国家。伴随着老龄化进程加快，养老事业成为社会重大问题。十八大报告对人口老龄化应对做出了具体要求，指出要大力发展老龄服务事业和产业。随后，养老服务成为社会重要焦点。
目前养老机构根据投资主体和运营主体的性质大致可以分为公办养老机构、民营养老机构和公建民营三类。公办养老机构由政府投资建成，工作人员分为两部分，一部分是财政拨款的事业编制人员，一部分是靠营业收入的非在编人员。本文以烟台某老年公寓为研究对象对其人力资源情况进行了深入研究。
一、研究对象概况及人力资源基本配置
烟台某老年公寓是政府投资建设的集老年人住养、康复、娱乐等多功能于一体的社会福利机构，总占地51.02亩，建筑面积16000平方米，设计床位300张。院区环境优雅洁净，室内设施齐全。每栋楼内都设有餐厅、厨房、活动室，房间分设为单人间、双人间、套间，可满足不同层次的老年人的需求。房间内设呼叫机、有线电视、空调、电风扇、卫生间、太阳能热水器等，最大限度方便老人使用。为适应老年人生活和方便残疾人入住，每栋楼还设有电梯，出口设有无障碍通道，走廊设有高度适宜的扶手等。中心特建有一栋康复娱乐中心楼，为老人提供更丰富多彩的娱乐生活。其一楼设有医务室和体检中心，方便老人就医；二楼设有康复训练室和理疗室；三楼设有阅览室、图书室、书画室、音乐室、棋牌室等。
（一）人力资源配置情况
作为公办养老机构，该老年公寓岗位明确，人员配备齐全，从行政管理人员、医生、护士、药师、营养师、厨师、面点、康复、心理、普通护工、特护、工勤人员应有尽有，人力配置较民营养老机构要好很多，其基本情况如表1：
通过表1可知，该老年公寓有工作人员58人，其中在编人员11人，占18.9%，非在编人员47人，81.03%；男性12人，占20.69%，女性46人，占79.31%；40岁以下的有14人，占24.14%；40岁以上的高达44人，占75.86%；其中50岁以上的19人，占32.75%。初中以下学历25人，占43.11%，大专以上18人，占31.03%。通过对老年公寓人员调查，所有工作人员从事老年人工作都少于5年；对口专业者虽有19人人，占32.76%，但绝大部分对口专业的员工都分布在办公室、财务、餐饮、后勤等部门，从事一线护理工作的护理员基本无专业对口人员；大部分人没有考取职称，人员工资除在编人员绝大部分在3000元以下，其中1000～2000高达53.45%。
（二）该老年公寓老人入住情况
该老年公寓除承接政府交办的事业外，还面向社会接收自理、半自理和不能自理的老人，通过对老人入住情况进行统计能更好地体现人力配置存在的问题，表2是其最新入住老人情况统计表。
从表2可以看出，除个别不能自理老人年龄在60岁以下，99.28%的老人都在60岁以上，其中60-69岁有8人，占总人数的5.79%；70-79岁有36人，占总人数的26.09%；80-89岁有78人，占总人数的56.52%；90岁以上有15人，占总人数的10.89%。入住老人男多女少，男女比为3：2；该老年公寓收住老人81.20%为能自理老人，半自理和不能自理老人占18.80%；送养人93.23%为子女及其对象，还有一部分为其他同辈、小辈关系；子女91.73%在本市，还有8.27%在烟台其他市区和外省市；有高达27.07%人是夫妻同时入住老年公寓；入住费用总费用86.47%在2000元以下，1500元以下的达66.17%，从服务和费用对当关系来看，该老年公寓属于质优价廉，是该市入住首选；17.29%是军干身份；15.04%是包间入住。
二、公办养老机构人力资源配置存在的问题
通过分析发现，该养老机构人力配置主要存在以下问题：
（一）人力配置不到位，护工护士人力不足
作为公办养老机构，人员配备较民营养老机构要全，一般机构缺少的心理、康复人员公办养老机构都有配置，但是由于公办养老机构的政府职能特性，一些配备的人员可能借调到别的部门，导致有配置，但却不到位。同时公办养老机构也存在护工护士数量不足的问题。国家层面上的法律法规及标准规范并没有对人力配比做出明确要求，民政部社会福利和社会事务司起草并发布的《老年人社会福利机构基本规范》提出城镇地区和有条件的农村地区，老年人社会福利机构应有1名大专学历以上、社会工作类专业毕业的专职的社会工作人员和专职康复人员。为介护老人服务的机构有1名医生和相应数量的护士。护理人员及其他人员的数量以能满足服务对象需要并能提供本规范所规定的服务项目为原则。在《老年人社会福利机构基本规范》中提到的养老机构类型中，只有护理院基本标准明确规定了人力资源配备标准，要求50张床位以上的护理院，每床至少配备0.8名护理人员，其中，注册护士与护理员之比为1：（2.0-2.5）；每10张床或每病区至少配备1名具有主答护师以上专业技术职务在职资格的护士。北京市民政局提出床位数100张以上的养老护理员与老人比例为1：（6-7），护士1名；150张床位数以上的养老护理员与老人比例1：（4-6），护士1-2名；200张床位以上的养老护理员与老人比例1：（3-4），护士5-6名。除此之外，福建等地也出台了标准对配比做出了规定。该老年公寓实行护理、护士倒班制，护士和老年人比为1：33，护理与老人比为1：11，与护理院及北京等地标准还有一定差距。 （二）工作人员与入住老人男女比例不对当，护理不方便
该老年公寓工作人员男女比例为1：4，而入住老人男女比例为3：2，其中护理人员男女比为1：28，仅有一个男护理，并年纪在60岁以上。很多不能自理的男性老人感觉女性特护不方便，更希望有男性护理，性别不同带来的隐私差别保护也是人力配置上应该考虑的一个问题。
（三）工作人员平均年龄偏高，老人照顾老人情况明显
40岁以上的工作人员高达44人，占75.86%，甚至还有60岁以上的护工，从医学上来讲，超过40岁的人身体机能已经处于下坡阶段，体力、脑力各方面都已经跟不上，很多本身可能也需要照顾，但由于养老产业人才奇缺，再加上价值观上的扭曲，年轻人不爱从事这个行业，养老机构不得不用这些学历低，年龄大的老人来照顾老人。
（四）学历低，工作能力有待加强
从统计来看，高中/中专及以下学历人数高达68.97%，小学和初中人数更是高达43.11%。学历虽然不能代表能力，但学历往往代表着一个人接受教育的经历和经验。高学历的人一方面知识完善，另一方面更善于学习，容易掌握新知识。虽然护理主要工作是伺候老人的吃穿住行，看似简单，实则不易，因为其需要一个人的综合素养，即既能照顾老人起居，还能处理突发事件，还能做好感情陪护，需要丰富的生活经验常识和专业知识及技能技巧。
（五）缺少职业资格认证，专业水平不高
《老年人社会福利机构基本规范》要求各专业工作人员应具有相关部门颁发的职业资格证书或国家承认的相关专业大专以上学历。无专业技术职务的护理人员应接受岗前培训，经省级以上主管机关培训考核后持证上岗。从该老年公寓运营实际来看，相当多一部分人员是先入职后培训，并且培训也是轮训，与规范要求有很大的差距，当然这也是大部分养老机构存在的通病。
（六）工资低，工作压力大
非在编人员工资大部分在1000～2000元之间，略高于市里最低工资标准。入住公寓的老人虽然大部分是能自理的，但由于年龄大，身体机能衰退，导致行动不便，罹患多种疾病，自理能力较差，而服务人员少，人均照顾老人远远高于行业规定的标准，劳动强度较大。低薪酬、高强度、亲戚朋友不认可，很难调动从业人员积极性，也很难招到年轻的专业人才，除非是有编制的事业编。
（七）人力流动性大，入住老人情感认同度低
由于工资标准、工作人员特别是护理员自身素质不达标等各方面原因导致队伍流动性比较大。从统计数据来看，2014年12月份至今已有23人离职，占非在编人员的32.86%，从工作时间长短来看，离职的人员工作少则几天，多则几个月，很少有超过半年的，虽然单位给缴纳保险，但依然很难留住人，公寓工作特别是护理服务细节随着人员的变化出现随意性，使得入住老人及其家属感觉相应的护理级别或服务缺位或根本没有到位。
（八）培训匮乏，专业素养能力亟待提高
目前国家和地方开展了一些免费专业培训，但受训名额有限，虽然养老机构人数不多，但依然很难全部轮训到。同时地方专业人才培训机构十分稀少，只有一些大城市才有，要接受专业培训就要花费价格不菲的金钱去外地接受培训，养老机构迫于自负盈亏现状，很难承担得起。
三、公办养老机构人力资源配置优化对策
针对该养老机构存在的问题，可以从以下几个方面进行人力优化配置：
（一）政府要平衡改制节点，建立人才激励机制
国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）指出“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。”山东省民政厅发布关于征求《关于推进公办养老机构改革的指导意见》提到，力争到2020年，全省80%以上的公办养老机构实现公建民营或转制为企业、社会组织，以解决运行机制不健全、发展活力不足、资源利用效益不高等问题。对于公办养老机构，公建民营是一个大的趋势，但同时我们也应该看到，目前养老机构人力资源配置不合理，年轻人、专业人才并不想进养老机构，再加上工资低、劳动强度大、承担责任重的现状很难在短时间内改变，如果再没有编制上的吸引力，现有的人才可能会流出，新的人才招募也很困难。这就要求政府应该在政策上平衡好改制节点，既能留得住人才，又能吸引进更多新的专业人才。
（二）降本提质，提高盈利能力
公办养老机构虽然是政府投资建成，但其日常运营却需自负盈亏，其成本主要涉及日常运营中的人工费、伙食费、维修费、水电费、培训费、保险费，这就要求养老机构节约开流，提高办院能力，提升盈利水平。只有有了利润，才能引进更多的人才、才能留得住人才。
（三）合理合并分解工作，优化人力配置
由于是公办养老机构，用人自主权较少，但却可以通过优化调整岗位分工，对于非护工岗要编制“岗位责任制表格”优化岗位职责，促进岗位分工更为合理，降低后续用人成本。该老年公寓通过摸底，打破常规思路，将所有职工工作职责进行梳理，重新合并分解工作任务，各司其责，各尽所用，做到除护工护士岗外，即使入住再多的人，也可以不再设岗增人。
（四）请进来走出去，互帮互助降低培训成本
正如前面所说，护工专业素养与养老产业专业需求不相匹配的特性需要养老机构加大对这些人员的培训教育。根据老年公寓运行需要，在对比出去学和请回来教成本的基础上，选择最合适的方式进行培训教育，以最低的成本，培训更多的人才，取得最好的效果。同时，要加大外出培训人员的管理，每次培训完后要求他们再对其他人员进行培训，通过转培训和互帮互助提高队伍素质。
（五）建立完善的用人和绩效考核机制，提高从业人员工作积极性
养老机构要建立起一套完善的培养、选拔、任用、监督的人才机制和奖优罚劣的绩效考核机制，不断提高工作人员的待遇水平，激发从业人员服务热情和工作积极性，吸引更多有专业能力的高校学生和有从业经验的工作者来就业，不断壮大老年服务与管理队伍。
（六）加大宣传力度，增强社会对养老事业的认同感
通过报纸、电视、网络等传统媒体和微信、微博等新兴媒体，多渠道、多形式地积极开展养老事业宣传，提高全社会意识，使人们认识到每个人都有老的那一天，每个人都面临进养老院的选择，要想自己老有所养、老有所尊、老有所敬，这需要从自我做起，从现在起就要认同这个行业，认同养老工作，对从事养老行业的人员给予应有甚至高于一般的尊重，只有这样，才能换来自己安详和谐的晚年。
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