南宁市志愿服务组织发展中的政府角色分析
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作者: 刘慧聪 黄炜 黄治睿
摘 要：当前，社会领域改革成为我国改革的主攻方向，多元主体共同参与成为社会治理的发展需求，志愿服务组织正在成为社会治理的新力量。政府在志愿服务事业的产生和发展中起着主导性的“第一推动”作用，研究政府在志愿服务组织发展中应扮演的角色十分必要和迫切。本文结合广西壮族自治区南宁市的地方实际和改革需求，探讨志愿服务发展困境中政府角色存在的问题，提出了政府要扮好引导者和扶持者的角色，推动南宁市志愿服务组织的健康发展和当地社会领域改革的深入推进。
关键词：志愿服务组织；政府；角色定位
近年来，广西壮族自治区南宁市日益壮大的志愿服务组织在政府的大力推动下得到了前所未有的快速发展，但仍面临着诸多现实问题和发展障碍，而这些问题的存在与政府角色有着密不可分的关系，需要对政府在志愿服务发展困境中的角色进行分析研究，促使地方政府找准自身定位，完善自身职责，积极发挥应有作用，更好地促进志愿服务组织健康蓬勃发展。
一、南宁市志愿服务组织发展现状及困境
目前，南宁市拥有注册志愿者50多万人，志愿服务组织1300多个，网上发布志愿服务项目2100个，累计服务总时长21万小时。蓬勃发展的志愿服务组织活跃在公益活动、救援救灾、社区服务、环境保护、扶贫济困等领域，在社会公共事务管理中发挥着积极作用。但由于志愿服务工作起步较晚，受外部发展环境和自身内在能力的制约，志愿服务组织在日益壮大的同时还是遇到了较多“成长的烦恼”，行政色彩浓厚、独立自主性弱，发展环境不成熟、权益保障不充分等问题日益凸显。
二、南宁市志愿服务组织发展困境中的政府制约因素
（一）管控意识较强，直接干预过多。近年来，南宁市加快了推进志愿服务事业的步伐，但政府在发挥推动、扶持、培育等积极作用的同时，行政意志和权力也在有意无意地渗透着志愿服务组织发展的各个环节。一方面，政府部门因在隶属关系和资源供给中的优越性，通常对官办志愿服务组织的发展运作施加行政意图，使之服从于政府的工作任务。另一方面，政府不仅为保障志愿服务项目及活动的顺利开展，还倾向于利用行政权力协调相关社会关系，利用其动员能力调动所需的社会力量和资源。
（二）体制改革不到位，行政关系难脱钩。南宁市已于2016年2月起实施《南宁市四类社会组织直接登记管理办法》，简化符合条件的新成立的志愿服务组织等社会组织申请注册、登记、变更、年检等程序，但已经成立的四类社会组织与原有业务主管单位脱钩仍要有一个过渡期。正是由于政府和志愿服务组织依附关系的管理体制改革未一步到位，本应作为全市志愿服务工作协调机构的南宁志愿服务联合会面对众多有着业务主管单位的志愿服务组织，在整合调动全市志愿服务力量上显得乏力，使得本就稀缺和不均衡的志愿服务资源难以整合盘活，限制了整体规模效益的发挥。
（三）服务平台不完善，供需对接引导不足。近年来，南宁市不断探索建立志愿服务站、志愿服务项目交流会、志愿服务网站及微信公众号等数据共享、渠道畅通、高效便捷的服务平台。但政府在提高平台使用率、发挥平台最大效用上没有较好进行统筹配置。如在市区公共场所和窗口单位建立了近百个志愿服务站，206个社区分别也成立社区志愿服务站，但部分志愿服务站点提供服务的针对性和有效性不强，出现了有站点无服务或者服务效用不高的现象。
三、南宁市志愿服务组织发展中政府角色定位的对策
按照我国当前志愿服务组织的发展阶段和水平，地方政府在志愿服务事业发展中仍应处于主导地位，这种主导性角色的正确定位应有所为有所不为。有所不为是指政府角色要从直接管理和指挥志愿服务组织的角色中解脱出来，重在宏观管理，“搭好台”而非“唱好戏”。有所为则指政府既当好引导者，又做好扶持者，切实解决志愿服务组织在成长发展中遇到的难题。
（一）注重整体规划，加强顶层设计。作为涉及经济社会方方面面的一项复杂工程，志愿服务事业的发展具有全局性、复合性、联动性特点，要将志愿服务事业的发展纳入全市经济社会发展整体规划和战略目标中，与各领域工作一起统筹推进，让志愿服务组织的发展方向和结构符合社会发展需要，又能提高培育扶持志愿服务组织的协调力度和层次，实现各方联动，协同推进。地方行政主管部门应制定科学合理的总体规划和发展目标，使志愿服务组织的数量、种类、布局等方面更加符合城市发展和社会需要，并出台综合性政策文件或“一揽子”政策举措，有计划、有步骤地系统实施推进，并做到分类分层次指导、精准施策。
（二）优化布局结构，合理配置资源。地方政府要结合当地志愿服务组织体系的现有结构特征，掌握公共服务领域对志愿服务的重点需求，来不断调整优化志愿服务组织的发展布局，并建立合理的评估体系和相应的评估机制，对志愿服务组织的运作成效给予客观公正的评估，以评估结果决定资源投向，促进资源效用最大化。针对志愿服务资源相对集中和同质化程度较高造成的低利用率情况，民政部门应该在注册登记上对新成立的组织给予合理引导；对志愿服务体系结构中的薄弱环节，政府要在政策、项目和资金走向上给予正向激励，积极扶持一批有利于弥补政府职能不足、满足社会需求的组织，以形成结构合理、类型齐全、规模适度、布局完整且适应全市经济建设和市民生活需要的志愿服务组织体系。
（三）打破体制壁垒，营造平等环境。志愿服务组织的发展需要一个公平、开放、透明的体制环境。在我国，不同属性的志愿服务组织从政府获取资源支持的程度大不相同。因此，要推动官办志愿服务组织的去行政化改革，改变扶持资源向官办组织倾斜的不均衡现象，为创造官办组织和民间组织平等发展的环境迈出实质性的一步。首先，要打破每个业务主管单位对其志愿服务组织的直接管理权限，实现两者在人、财、物以及管理运行关系上脱钩。其次，要从法律法规上明确政府与组织在人、财、权方面的关系，使志愿服务组织成为真正独立的社会治理主体，让法律法规成为志愿服务组织处理与政府等其他社会治理主体之间种种关系的根本准则。再者，就是要加强志愿服务联合会的建设，提升其在全市志愿服务组织政策研究、培育、服务、监督管理等方面的综合能力，强化和突出这一枢纽型机构的合法地位和作用。
（四）健全政策法规，完善制度供给。创造志愿服务良性健康发展的法律环境是政府不容回避的重要责任之一。针对法规涵盖面有限，法律效力等级低、立法内容不具体等问题，政府应该在充分调研后进行修改或补充，形成整套关于志愿服务组织法律地位、行为程序、合法权力以及与其他社会主体的关系等内容的法律法规，并针对法规细则分别出台现实中具有明确程序和法律责任的解释条款和具体措施，增强法律的严肃性、指导性和可操作性，全方位保障志愿服务组织在制度化、规范化的法律轨道上有序运行。
（五）拓宽服务平台，精准对接供需。当前，南宁市共有注册登记的志愿服务组织1300余个，平均每万人拥有量仅为1.6个。面对人民群众日益增长的多元化社会需求，志愿服务供需的高效对接在志愿服务资源供给不足的现状下显得更为重要。在现有志愿服务供需对接平台基础上，可通过举办志愿服务创新项目大赛和志愿服务项目交流会等途径构建立体化的志愿服务供需对接机制，实现志愿服务与社会需求 “线上”与“线下”、“有形”与“无形”的多元对接，解决供需不匹配、不精准的突出问题，降低信息损耗，增加对接效能，最大限度实现供给资源利用率的最大化和供需对接的“零距离”。
（作者单位：广西大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 廖欣，雷元坤.南宁四类社会组织降低准入门槛 直接登记手续简化[N].南宁晚报.2016-01-13（10）
[2] 周京.供需对接机制在志愿服务制度化中的支点作用探讨[J].商业经济研究，2015，（35）：107-109
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