救灾资金管理体制的国际经验与启示

来源:用户上传      作者: 蒋丽敏　张　丹

　　摘要:随着自然灾害发生得越来越频繁､所造成的损失越来越大,政府也越来越重视对救灾资金的管理｡救灾资金不同于普通资金,有其特殊性,构建合理有效的救灾资金管理体制成为困扰各国政府的一大难题｡资金的需求是资金筹集､管理和监督的前提,本文在介绍救灾资金需求的基础上,以最近发生在其他国家的八个自然灾害为例,分析研究了他们采用的救灾资金管理体制,并结合我国现有资金管理体制存在的问题,提出了构建我国灾后救灾资金管理体制的合理建议｡
　　关键词:救灾资金;资金需求;管理体制;国际案例
　　中图分类号:F830.49 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)07-0058-06
　　
　　一､引言
　　
　　世界银行的统计数据表明,自2006年7月至2007年6月,全球共计发生灾难366个,比1975年的四倍还多｡这些灾难包括地震､洪水､山崩､野火､干旱､风暴､流行病和高温等,伤亡近200000人,其中18000人死亡,造成的经济损失价值近300亿美元 ｡最近,有专家预测气候将会发生快速的转变,这一转变将会增加自然灾害的数量和强度(世界银行独立评估组,2006)｡
　　我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一｡建国以来,我国由自然灾害造成的直接经济损失约为25000多亿元(1990年价,下同),年均灾损约占年均GDP的3%-6%,占财政收入的30%左右,高于发达国家几十倍(美国自然灾害损失仅占GDP的0.27%,占财政收入的0.78%)｡旱､涝､风､冻灾害20世纪50年代直接经济损失年均是362亿元人民币,60年代是458亿元,70年代是423亿元,80年代是560亿元,90年代已超过1021亿元｡建国以来我国因灾死亡50余万人,是世界上因灾死亡人口最多的国家之一｡[1]
　　自然灾害对人民群众的基本生活影响巨大｡为确保灾民的基本生活,各级政府十分重视救灾工作,特别是1998年发生特大洪涝灾害后,党中央､国务院确立了一系列救灾的方针政策,制定了《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》等规定｡各级财政采取各种有效措施开展减灾救灾工作,及时安排下拨救灾资金,规范资金分配使用和管理,加强监督检查,为预防灾害发生､减轻灾害影响､保护广大人民群众利益做出了努力｡
　　救灾资金(简称救灾款)是指对于遭受风､水､旱､雹､地震等自然灾害的地区,政府用于抢救人民生命财产､保障其基本生活､重建家园的专项资金｡如何根据自然灾害情况准确地估算救灾资金需求,筹备救灾款项,并对其进行合理､有效的管理和监督,是各级政府和有关部门灾后面临的一项重要任务｡[2]
　　
　　二､救灾资金需求评估
　　
　　合理管理救灾资金,并对其进行有效监督的前提是正确评估救灾资金的需求｡影响救灾资金需求的因索主要可以分成两类:一是受灾情况;二是地方自救能力｡
　　1.受灾情况｡灾情是影响救灾资金需求的首要因素,准确地评估灾情,需要确定受灾范围和灾害损失｡由于受灾情况直接影响居民基本生活,救灾资金的拨放又以保障灾民的基本生活为主,所以反映受灾范围的指标应该包括两类:受灾地区情况和人口受灾情况｡反映受灾地区情况的统计指标主要有受灾地区数量､受灾地区面积､受灾地区的经济情况(地区生产总值､城镇居民可支配收入､农村居民人均纯收入);反映人口受灾情况的统计指标主要有受灾人口数量和成灾人口数量｡而自然灾害损失不外乎两种,即生命损失和财产损失｡反映生命损失的统计指标主要有人员遇难数量､受伤数量和失踪数量;反映财产损失的数量主要有直接经济损失､城乡居民住房损失､基础设施损失､公共服务设施损失等｡
　　2.地方自救能力｡随着救灾体制改革的深人和地方经济发展水平的提高,今后救灾资金的安排将由中央财政包揽逐步演变成中央财政与地方财政共同负担,并形成以地方财政为主､中央财政适当补助的新格局｡因此,在分析救灾需求时,应考虑到灾后各地方政府和居民自身的自救能力｡灾情较重､自救能力较弱的地区,救灾需求款相应也较高,这也体现了救灾资金要重点使用的原则｡地方自救能力主要取决于当地的经济发展水平和财政承受能力,以及灾民的个人收人与储蓄情况｡反映地方自救能力的指标主要有:人均GDP､人均净收人和人均储蓄额｡
　　
　　一般情况下,特大灾害发生后的救灾和重建活动大体上可以划分为三个阶段:救灾阶段､安置恢复阶段和重建发展阶段｡其中安置恢复阶段是紧急救援后灾区从无序状态转变到有序状态的必经过程,是灾区人民恢复正常生活和生产状态的必然步骤｡在不同的阶段,对资金的需求表现为不同的特点｡在灾后的救灾过程中,资金需求在抢险期迅速形成,而相应启动的资金应急机制则在后两个阶段更具有主动性和实质意义,因此对于资金需求的认识重点在于抢险期之后的长期恢复和重建阶段(见图1)｡本文主要描述后两个阶段救灾资金的需求和管理｡
　　
　　救灾资金不同于普通的资金,根据性质､来源､时间要求与使用方向等方面进行分析,救灾资金具有以下五个明显特点｡一是政治性,救灾资金主要用于对弱势群众的救助,不但体现人道主义精神,更重要的是体现党和政府对人民群众的关怀;二是应急性,救灾如救火,必须要求救灾资金或物资筹措迅速,拨付及时,交接顺畅,以发挥“雪中送炭”的作用;三是多样性,体现在资金来源渠道上,主要有政府财政､社会团体和社会各界捐赠,以及国际社会援助;四是复杂性,体现在救助对象､灾害损失､资金分配管理上;五是专项性,体现在救灾资金的使用上,必须坚持“专款专用､重点使用”的原则,不得挤占､挪用｡正是由于救灾资金的特殊性,当政府筹集相关资金之后,应该安排合理的管理体制对其进行监督和管理,以便提高资金的使用效率｡[4]
　　
　　三､国际上的救灾资金管理体制
　　
　　初期的救灾资金筹集之后,一般要安排相应的体制对其进行管理和监督,国际上有几个关于救灾资金管理体制 的可能选择(见表2)｡普遍采用的有两种模式:一是在现有行政机构的基础上,整合一个新体制,这种现有的机构通常以协调机构的形式存在;二是建立一个具有具体权力和责任的完全独立的机构｡政府可能在救灾资金管理中发挥强有力的领导职能,而且往往起着主导作用｡
　　
　　救灾资金管理体制的建立都是为了监督和指导整个重建资金运用的过程,它们有三个主要职能:协调､资金分配和监督｡协调是一项核心职能,因为资金管理工作往往是复杂的,协调工作涉及众多的参与者(政府､捐助者､非政府组织和受灾群众),而现有的政府机构可能不能有效地协调各方关系｡资金分配在资金管理过程中十分重要,这直接关系到受灾群众的生产和生活｡一旦管理工作疏忽,资金往往会出现落实不到位､挤占挪用､浪费等现象｡到目前为止,对于救灾资金的分配仍然没有一个合理的有效方式｡监督在救灾资金管理过程中是必不可少的,它可以确保资金能够有效地利用,并达到计划的目标｡由于资金很可能有多种来源而且往往在政府预算制度以外,常规的政府监督系统可能不足｡
　　对八个案例的研究分析表明,除了马尔代夫和日惹,所有受到自然灾害影响的国家都建立了独立的救灾资金管理体制,在某种程度上对各方资金进行了协调､分配和监督｡在各项职能上,独立机构都被给予特殊的权力专门指导救灾资金的分配使用,尽管有的国家还成立了其他机构负责执行相关细则(见表3)｡

　　
　　哥伦比亚研究出一种创新的重建资金管理模式,已经被证明是非常成功的｡1999-2002年,哥伦比亚建立了咖啡地区的重建基金(FOREC)来协调咖啡区域的资金｡它是一个非集权的管理结构,明确区分国家和地方的政府职能｡它的作用是集中协调和监督总体资金的运行｡
　　尽管如此,FOREC也面临着一些体制上的挑战,如果它最大限度地进行地方合作,具有非集权操作结构的专门机构才是充分有效的｡将地方政府排除在项目的确定和实施之外,导致了他们之间缺乏充分的合作｡32个区的管理者､体制能力和技术技能是不同的,造成了在一些地区执行的分歧｡此非集权的职能也造成了协调方面的挑战｡
　　在这种异常条件下,一个有着强大的中央政府领导的小国,集权的资金管理机构才是最可行的｡马尔代夫创造了一个中央协调委员会来管理和协调资金的分配｡印尼为救灾资金管理提出了一个独特的方案,政府设立了一个有着集权结构的特殊机构去管理和加快亚齐和尼亚斯的救灾资金｡
　　在特殊情况下,当官方政府的结构薄弱或不存在时,联合国担任了临时政府｡救灾资金管理的功能主要通过国际捐助者和非政府组织来实施,地方政府担当有限的角色 ｡救灾资金的体制安排取决于灾难的规模和国家背景｡2004年的海啸对亚齐和斯里兰卡的破坏是空前的,使当地政府在重建工作努力中困难重重｡在亚齐,由于数十年的冲突使当地局势变得相当复杂,弱化了当地政府的管理和中央政府对此地的控制｡相较于亚齐和斯里兰卡,印度的对于受影响地区和严重冲突地区强有力的管理系统,使地方政府能够领导救灾资金管理工作｡相比之下,马尔代夫是一个相当有经验的小国家,通过中央政府系统管理救灾资金,尽管海啸对这个国家的经济造成了相当大的危害｡
　　独立的救灾资金管理机构只是次优的方案｡最优的方案是在中央政府机构的支持下,由强势的地方政府机构来管理救灾资金｡然而,当地方政府在救灾资金管理方面缺乏经验时,建立独立的救灾资金管理体制通常才是可行性的选择｡
　　
　　四､我国现有的救灾资金管理体制及其存在的问题
　　
　　为了加强救灾资金的管理和监督,2002年民政部､财政部下发了《关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理有关问题的通知》(民发[2002]127号,以下简称《通知》),明确了中央救灾资金的使用范围和中央救灾资金的申请､办理､拨付程序,对尚在发展中的特大灾情,建立了先办理应急拨款,待灾情稳定核实后再办理结算的制度,及时调度资金,保证了救灾工作需要[5]｡
　　《通知》中规定中央救灾资金必须严格遵循专款专用､重点使用的原则｡救灾资金主要用于灾民紧急转移安置､口粮救济､倒房恢复重建等,做到专款专用,确保重点,不得平均分配或截留挪用｡申请中央补助资金要由省级人民政府统一向国务院报告,资金分配要采用因素法和公式法进行,做到规范､公开､公平和透明,减少人为因素,为提高资金使用效益､避免资金挤占挪用提供制度保障｡《通知》中还规定民政部､财政部将对各地中央救灾资金管理使用情况进行监督检查｡不及时下拨和违规使用中央救灾资金的省份,如再发生特大自然灾害要求中央补助时,民政部､财政部将不予补助或减少补助数额,并予以通报批评｡
　　根据我国的相关规定和对救灾资金的管理情况,可以看出我国救灾资金的管理体制属于上述国际分类的第三种,即融入现有的省和地方机构,救灾资金由中央财政根据地方的受灾情况统一调配,各级地方政府和民政部门具体管理和监督救灾资金的使用｡由于受多种因素的影响,我国现行救灾资金管理存在一些问题｡
　　1.救灾资金存在多头管理的情况｡从救灾资金的情况看,除财政部门外,发改委､民政､水利､交通､教育､卫生等部门也具有一定的资金分配权,财政部门内部的不同司(处)也都能从各自的职能角度行使不同的资金分配职权;而从项目批复的情况看,除发改委外,掌握资金的部门也有一定的项目安排权,“有资金就有项目､有项目必有资金”是目前救灾资金管理的怪圈,也为灾区能够多头申报项目､多头争取资金奠定了体制基础｡
　　2.救灾资金被滞留,资金到位不够及时｡根据现行规定,中央财政下拨的补助资金应在30日内由省级下达到县级,县级财政､民政部门应在15日内将资金落实到灾民手中｡但是有关部门救灾资金下拨后,由于资金调拨､办理手续不及时等原因,使得救灾款不能及时发放到灾民手中｡
　　3.存在挤占､挪用救灾资金的现象｡一是救灾款当做救济款､优抚款和抚恤费使用;二是用救灾款弥补民政经费不足;三是用救灾款办企业､打井､办电和修路;四是用救灾款归还职工集资､贷款和抵顶到期未还的周转金;五是用救灾款进行基建投资;六是用救灾款购置汽车､船只等交通工具｡如2003年云南大姚地震救灾资金管理使用中,截至2004年3月,中央财政下拨的1.2亿元特大自然灾害救济补助费,仍有5174万元滞留在县级财政;有关部门挤占挪用救灾资金4111万元,主要用于平衡预算､兴建楼堂馆所及招待费开支等[6]｡
　　4.救灾资金存在平均分配的现象｡从特大自然灾害救济资金分配情况看,地方在分配中央补助资金时,往往扩大补助范围,将相当一部分资金用于灾情报告以外的其他地区,致使重灾区灾民补助标准低,灾民难以较快地恢复正常生产､生活秩序｡因此,中央下达的春夏季灾民救助资金和冬令救济补助资金,已被大多数地区视为中央补助基数,无论有灾无灾､灾大灾小,全国除上海市外,所有省､自治区､直辖市以及计划单列市都有补助,这种平均分配的现象影响了救助资金的使用效益｡
　　5.账务处理不规范｡一方面,部分单位未能设置专账独立核算,而是将救灾专项资金与民政其他资金混合管理;另一方面发放救灾款物手续不合规､不齐全,由村领导代领,无受灾户领取花名册等问题｡这些都对救灾资金的安全形成了隐患｡
　　
　　五､构建我国合理有效的救灾资金管理体制
　　
　　救灾资金是社会保障体系的一个重要组成部分,是国家为抵御各种自然灾害而设立的专项资金,是用于解决人民群众因灾难引起的吃､穿､住､疾病治疗等无力承受的困难时的一项专门救助,可以说是受灾群众的“救命钱”｡所以,管好､用好救灾资金是关系到国家稳定､民心安定的大事,是关系到构建社会主义和谐社会的大事,含糊不得｡因此,对目前救灾资金存在的问题决不能等闲视之｡本文根据我国现今存在的问题,借鉴国际成功案例,提出了构建我国合理､有效的救灾资金管理体制的几点建议｡
　　1.建立救灾资金独立运行制度｡救灾工作的显著特点是紧急｡但由于受现有行政体制的制约,救灾资金从申请到下拨再到发放到灾民手中运行周期较长,严重影响了救灾资金的使用效率,影响了灾民的生活｡因此,我们必须建立一个方便快捷的救灾资金运行机制,这一机制的核心就是变事前监督为事后监督｡这一机制的具体内容是:中央政府按前三年救灾资金支出的平均标准,作为全年的救灾预备金,年初列入民政部救灾专用帐户,年终进行决算;资金的使用由民政部根据实际灾情掌握使用,在民政系统内部运行;下级政府救灾资金的申请下拨,由民政部门负责;财政､审计部门在救灾资金下拨使用后,再进行监督审计,发现问题及时处理｡这样做的优点是快捷,提高了救灾资金的使用效率和使用效果[7]｡
　　2.建立救灾资金动态拨付制度｡受灾种､受灾地区､受灾时间的影响,救灾资金的拨付标准也有很大差异｡因此,各级财政部门在安排救灾资金时,要因地制宜､因时制宜,不能抓住一个标准不放,而应该不断调整救灾标准,让救灾资金随着国民经济水平的提高而提高｡为了规范救灾资金拨付动态运行机制,建议相关部门根据各地经济发展情况,将全国划分为若干个区域,按区域不同确定建房标准;同时,每年根据市场物价情况,确定大米､面粉等主要粮食作物的市场平均价格和每平方米房屋的平均造价｡这样,民政部门按照受灾人数､倒损房屋的数量,通过计算就可以很快得出救灾资金需求量和应下拨的救灾资金额｡既便于民政部门操作,也便于财政审计部门审计监督｡

　　3.建立救灾资金分级负担制度｡救灾资金分级负担已经实行了许多年,但在实际操作中效果不是很理想,根本原因是分级负担的政策不尽合理｡为了尽快改变这种状况,建议按经济发展程度将全国划分为若干个区域,规定救灾资金中央和省的负担比例｡各省可以根据本地实际,确定省､地级市､县救灾资金负担比例｡同时还必须建立一套行政和经济处罚制度,对不按规定负担救灾资金的地方,由上级政府从下年度其财政收入中扣除,或扣除下一次相同额度的救灾资金,并对主要负责人给予党纪和政纪处分,确保救灾资金分级负担制度落到实处｡
　　4.建立救灾资金监督管理制度,确保救灾资金安全使用｡在救灾资金管理体制中,必须包含监管机制｡一是建立和完善救灾资金财政监督管理机制｡采取日常监督与重点监督相结合,上级专项监督与本级全面监督相结合的办法,确保资金使用效益｡二是建立健全救灾工作档案管理及台帐制度｡为了便于对救灾资金追踪问效,为救灾工作开展和救灾方案确定提供详实资料,要求各级民政部门和乡､村两级均要按灾情类别和救济顺序分户按年度建立健全救灾资金申报档案､发放档案｡对原始的申请报告和灾情统计报表都要进行认真的汇集整理,统一归档保管｡在灾情发生后,要根据灾情核查结果,及时登记救灾工作台帐,以备查证｡三是建立健全救灾资金分配情况公示制度｡市､县下拨救灾资金后,通过报纸､电视､有线广播等新闻媒体公布救灾资金下拨情况,乡镇作为政务公开项目予以公示,并在所属村委负责人会议上及时通报本乡镇救灾资金分配情况;村委作为村务公开的项目和内容张榜公布｡自觉接受社会各界和群众的监督｡
　　5.建立责任追究制度｡各级监察部､民政部､审计署､财政部应制定违反救灾专项资金管理使用的纪律处分等规定,严厉惩处救灾工作中违纪违法行为,追究有关领导和责任人的责任｡
　　
　　参考文献:
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　　[4]何凌云,杨建权.构建救灾资金安全防范体系[J].中国减灾,2006,(3).
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　　[7]郑永寿.论新型救灾资金管理模式[J].中国减灾,2005,(3).
　　
　　The Management System of Disaster Relief Funds
　　――The Analysis and Inspiration of International Experience
　　
　　JIANG Li-min,ZHANG Dan
　　(College of Economics, Southwest University For Nationalities, Chengdu610041, China)
　　
　　Abstract: With the increasing occurrence of natural disasters and the increasing loss caused by natural disasters, more and more attention is emphasized on the management of disaster relief funds. Disaster relief funds is different from the ordinary capital,and it is special,thus building a reasonable and effective management system for disaster relief funds has become a main difficulty for government. The raising, management and supervision for funds is based on the demand for funds.Firstly,this article introduces the demand for disaster relief funds.Then,on the basis of eight recent natural disaster in other countries, this paper studies the management system of disaster relief funds used by these countries.Finally,combining with China's existing financial management system problems,this paper puts forward a reasonable proposal to construct China's management system of disaster relief funds.
　　Key words: disaster relief funds;financial demand; management system; international cases

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