地方政府财政教育投入管理问题研究
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作者: 王奕
摘要：改革开放以来，我国财政教育资金投入在总量上有很大提高，但是财政投入结构和比例仍然存在很多问题，财政部统计2012年教育投入经费比例首次超过4%。随着国家经济结构的转型升级，各行业领域的发展需求旺盛，尤其是教育业需要国家投入更多的资金。本文首先论述了地方政府财政教育现状，然后分析了地方政府财政教育投入存在的问题，结合相关问题分析了影响地方财政收入教育投入管理的因素，并基于上述分析阐述了加强地方政府财政教育投入管理的有效策略以及如何建立地方政府财政教育投入评估考核机制。
关键词：地方政府；教育投入；管理
一、地方政府财政教育现状概述
（一）农村基础教育建设亟待提高
就我国基础教育现状来说，全国接受基础教育的适龄儿童超过2亿人，并且大部分居住在农村。农村作为我国基础教育的主要地区，其地方政府财政经费的教育投入所占比例与其他地方相比较应当更多，但是长期以来农村基础教育投入由当地居民承担较多，由地方财政预算拨款的几乎没有。为此，国务院召开了全国基础教育工作会议，提出了由地方政府负责、分级管理的方案。值得注意的是，北京农村公办教育是完全纳入财政保障体系，与全国情况有所不同。
（二）国家教育经费投入情况
据2014年全国教育经费执行情况统计公告数据显示，2014年，全国教育经费总投入为32806.46亿元，比上年的30364.72亿元增长8.04%。其中，国家财政性教育经费（主要包括公共财政预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为26420.58亿元，比上年的24488.22亿元增长7.89%。各级教育公共财政预算支出情况是：普通小学为7681.02亿元，与2013年相比增长了11.29%；普通中学为10359.33亿元，比2013年增长11.89%；中等职业学校为9128.83亿元，比2013年增长3.92%；普通高等学校为16102.72亿元，比2013年增长3.28%。据统计，2014年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.15%。
（三）国内外情况对比
从教育财政投入政府责任分配的比例来看，国际上，国家与地方的分配比例为60：40，我国的比例则为37：63，地方政府承担的压力较大，但是地方财力有限，并且承担教育经费投入所产生的绩效不明显。针对这些问题，应当建立健全地方政府教育绩效考核体系，设定相应的指标，加快预算执行速度，及时调整政策方向。2015年十八届三中、四中、五中全会精神，特别是对北京市工作的相关要求，落实中央工作会议精神，着重供给侧改革改善教育公共服务供给，落实教育事权支出责任，完善转移支付制度体系，强化资金保障责任，服务教育综合改革大局。
二、地方政府财政教育投入存在的问题分析
（一）财政教育支出的结构不合理
以北京为例，2015年北京全市教育投入854.73亿元，各区教育资金投入努力程度参差不齐，而且部分区县教育经费投入绝对量有所不同程度降低。在基础教育包括小学、初中、高中等教育不同层次上分布的结构也不合理。相对来说对中小学的普及教育重视程度不足，而我国地方政府偏重于高中教育投入，由于我国长期的历史原因造成了这种分配不均衡的现象。然而依据国际教育组织的调查显示，初等教育相对于中等教育来说其投资更有效率、更加公平，更有利于教育资源的优化配置。
（二）财政教育支出地区差异过大
我国地域辽阔，并且从东到西各地区经济发展水平不同，地域社会文化差异较大，各地方之间的财力状况也存在较大的差异，再加上对教育的理念态度不一，发达地区重视教育的程度远高于中西部地区的教育水平。就北京市而言，由于北京市各区县经济社会发展不均衡，导致优质教育资源分布不均衡。优质教育资源主要集中在中心城区，但这些学校受占地面积的制约，优质教育资源的扩展受到约束；相反农村地区优质教育资源稀缺，但土地资源相对丰富，学校建设、规划容易实施，且随着社会经济发展，农村地区的群众对高质量教育需求迫切；城乡结合部外来人口大量聚集，学位明显不足，社会矛盾突出；城市发展新区，高端人群不断引入，学校规划和建设比中心城区相对容易，但对高质量的教育需求非常高。
（三）教育刚性需求不断增加，财政投入的可调控性与教育日益多样化的需求相矛盾
教育事业的举办主责在教委，教育投入事项往往存在着增加易调整难的现象，尤其是一些事项一经管理办法制定后，常年不变，缺少对投入事项的有效评估和退出机制。另外，在教育资源布局、建设等往往与规划、发展改革等部门密切相关，相关规划、基本建设的审批没有跟上事业发展的需要，优质学位供给不足。教育刚性需求不断增加，财政投入的可调控性与教育日益多样化的需求矛盾日益突显。
三、地方政府财政教育投入管理相关影响因素分析
（一）地方经济竞争力
地方经济竞争力与地方教育支出水平是正向相关的关系，在短期内，地方经济竞争力对教育支出具有推动作用，但是从长期来看，地方经济竞争力对教育支出的影响力随着时间的推移而减弱，因此存在一定的波动性。地方经济竞争力包含地方政府采取的改善投资环境吸引直接投资的能力，以及由此所带来的资金、前沿技术、知识跨越和企业文化、现金管理经验等，这些措施有利于改善地方的经济竞争力，从而增加GDP，使地方政府在经济结构上做出调整，重视公共教育服务事业的发展，从而推动教育投入的增加，从质量和数量上对教育事业发展产生促进和拉动作用。
（二）地方财政支出压力
地方财政压力是地方财政支出与收入的资金缺口，在一定程度上体现了地方政府的资金紧张程度。从实证的角度来说，各变量对教育支出呈现反向的冲击作用，财政资金的紧张对教育支出有负面的影响，因为地区经济发展水平与教育投入有显著的相关性。教育对于国家的可持续发展起到了重要的支撑作用，国家经济竞争力和社会发展水平体现在国民人力资本的发展水平之上，不言而喻，地方教育支出一定程度上收到地方教育财力的影响。教育具有社会和经济双重价值，政府的财政投入是教育事业发展的基础关键因素，地方财政支出的压力对教育财政的投入影响是长期性的，如何在有限财力中有效提升教育投入效益效果、推动地方教育事业发展是目前面临的新课题。 （三）地方教育需求有效性有待提升
教育行政管理部门如何制定切合实际的教育规划，合理界定政府教育、社会教育边界，制定科学合理的教育投入标准、规则，建立有效的项目需求制定、评价和考核机制，是与提升教育投入效益效果的重要影响因素。一方面，在地方教育体系中，政府的主要责任是提供一般性、大众性的教育服务，主要包括义务教育、对于国家安全和经济社会发展具有重大意义的高层次教育在内的、具有强公益性教育的供给责任，解决弱势群体的教育需求等等方面的问题。社会力量应当满足民众不断增长的、多样性的教育需求，提供部分人需要的、特殊的教育服务。教育需求多样性发展的重要表现之一就是民众对优质教育的追求，许多人为获得优质的教育资源不惜付出高昂的成本。对于这种特殊的教育需求，由于其受益者主要是受教育者本人，因此，政府没有必要大包大揽，而应主要由社会力量承担。另一方面，在政府教育层面，存在着教育需求的无序申报、无标准执行、无有效考核的现象。目前在各级各类考核、新闻报道中提及更多的是政府对教育投入的逐年增加、是生均教育投入的绝对值增加，往往忽略了财政资金的使用效率。以北京市为例，2015年市对区县转移支付资金130亿，当年教育系统仅支出65亿，结余结转率高达50%。而这些结转资金到2016年10月，消化率仅为43%。也就是说22个月130亿资金的执行率仅达到70%。由此可见，教育项目的转化落实率亟待提升，更深层的原因是项目申报、执行标准等方面不健全。
四、加强地方政府财政教育投入管理的有效策略
（一）完善教育投入机制建设，推进教育投入的制度化
我国教育投入机制还存在不完善的地方，应当借鉴国际有益经验，对公立基础教育实行一体化的财政政策体制，地方部分农村和城市，公立普及教育经费完全由政府承担。在资源配置方面遵循服务公众利益的原则。另外，推进教育投入的制度化、标准化和定额化应当循序渐进，经费由国家到地方政府再到基层地方政府共同分担。随着基础教育投资的增加，应逐步改善地方财政教育投入的结构和比重。地方政府之间的财政转移支付规范应明确其定位，在满足公共需求的基础上，弥补地方财政的缺口，确保教育事业的发展，实现地方政府再分配功能，各个部门明确自身的事权范围，确立规范各级政府之间的财政关系，建立健全财政转移支付制度。
（二）优化教育投入结构，从单纯量的投入向注重效果的转变
优化资金投入结构，跟上改革步伐，调整好教育公共服务这个“供给侧”的结构。政府教育投资是社会总投入的重要组成部分，是社会总供给的组成部分，是实施宏观调控、引导市场行为的重要环节。一定规模的教育资金投入，既是本领域事业发展的财力保障，更是财政资金参与宏观调控的手段。明确财政投入边界，加强投入政策、投入标准的制定，财政部门与教育行政管理部门加强对资金与教育事项的结合性研究，提高财政资金、教育事项的匹配度，从单纯强调财政资金投入量向注重投入效果转变。
（三）改进教育保障模式，强化项目先导模式，推行滚动预算
教育项目预算支出要严格按照国家宏观发展战略规划和调控政策为向导，完善项目设置规则，在保障运行维护合理的前提下，突出重点，聚焦国家重大改革项目。实行分级分类管理改进项目管理方式，完善项目分类标准，构建多层次预算标准，推进滚动预算。将项目评审嵌入预算管理流程，建立教育项目滚动储备库，对项目的开展实行评审和支出绩效管理，加强绩效目标管理实施绩效评价。强化项目先导模式，实行中期财政规划管理，完善其生成机制，将国家宏观政策与发展规划落实到具体项目，提高政策和规划的可实施性，从而合理安排教育项目的实施进度，提高预算前瞻性。2016年新修订的预算法中强调了两层意思：一是全口径预算，教育部门要将当年度所需投入事项全额纳入当年度预算，合理梳理年度需求，避免随意调整和追加；二是滚动预算，在做好年度预算的情况下，要合理预计中期需求，改变一件事情做三年财政资金滞压三年的情况，转变成延续性项目、跨年度项目合理规划，纳入相应年度的预算。
（四）鼓励社会力量参与非基础教育的发展
国务院2014年出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，其中提出尽快出台鼓励社会力量兴办教育的意见。社会力量办学是深化教育体制改革的必然要求，鼓励社会力量参与非基础教育的发展，社会力量办学是新时代发展背景下的一种重要趋势，既能够实现自主办学灵活教育机制，又能够注重教育质量提升办学特色。因此，地方政府应当以社会需求为导向，鼓励民办教育事业的发展，鼓励社会力量以多种形式参与办学，依法成立不同形式的办学机构，参与学校后勤设施的建设和后勤服务工作，特别是高中以上教育的发展，更应当依靠更多的社会力量，为社会力量创造良好的办学环境。同时建立健全对社会力量的法治监督，确保其健康可持续发展，做好审批工作，以及建立健全评价考核体系，全面提高教育质量。
（五）深度挖潜，盘活教育存量
一方面从教育资源角度深度挖掘，优化配置。地方政府应当深度挖据教育资源，合理建设教育设施，优化教育资源配置，从而盘活教育存量。在盘活存量方面，应当从教育设备设施资源、教师资源、土地资源等各方面入手。尤其是教育投入方面，有必要提高资金的使用效益，将一部分资金专项用于补助地方义务教育均等化支出。在城镇化进程中，城区教育资源相对紧张，“大校额”“择校热”等问题突出，社会各界人士反应强烈，为此，地方政府盘活资金存量需要针对地方教育资源分布问题将专项资金用于城区义务教育学校办学资源整合，特别是教育薄弱地区的校舍修建改造、场所扩建、图书馆仪器购置等，并且减少办公经费和工资福利等其他支出，要求学校因地制宜地制定科学合理且具有前瞻性的建设规划方案，促进当地教育事业均衡发展。另一方面，从财力角度深度挖掘，盘活存量资金，支持更多项目需求。财政资金挖潜，是改变教育预算粗犷型模式，加强教育项目精细化设计，借助评审、绩效、标准化等手段，减少无谓的资金占用和滞压，释放有效财力支撑更多的教育项目需求。 五、建立地方政府财政教育投入评估考核机制
（一）建立评估考核机制的必要性
地方评估考核机制就各类教育经费的公共财政投入保障问题，建立健全预算编制评估、资金使用效率评估等，完善教育财政支出绩效评价，按照预算编制执行、评价监督的步骤，加强对重大项目的经费使用考评，不断增加投入的产出效益，对推动国家教育事业发展具有重要意义。财政资源的稀缺性和教育投资的效益性对地方政府投入教育事业的积极性有影响，因此对地方政府教育投入建立考评机制。
（二）评估考核内容体系
一是法律法规政策层面；根据现行法律法规，进一步完善，基础教育经费管理规范性文件制度体系的建设，将权力关进制度的笼子，让财政教育资金全过程的流转都在法治的轨道上运行，夯实转移支付预算管理基础，严格落实预算管理改革的要求，确保每项资金，都有相应的经费管理办法。二是财政投入规模，政府教育财政投入必须通过完善的制度，构建权责分明的机制，健全的评估体系，确保稳定的教育经费投入来源。三是教育使用效果，将教育管理体制的完善、教育资源的合理分配、教育硬件条件改善、教育优质资源的提供、师资队伍建设等内容作为考核地方政府教育事业发展的内容。各级政府、各级监督考核部门更多的重视政府对教育的投入、政府对教育政策的倾斜，往往忽视了投入之后的效果考核。四是存量情况，包括教育资源的存量和财政性资金的结余结转情况。存量是资源是否得到有效利用的一个重要指标，绝对数值体现了规模情况，有利于不动地区、不同学段的对比；相对数值体现了利用效率，有利于不同年度间的对比。此外，还有推动教育发展均衡度的指标，包括城乡教育投入比例，初等和高级教育投入比例等，最后对于教育相关的方针政策和法律法规的考核，例如基础教育办学行为规范等。
（三）强化预算编制评估考核
作为教育改革现行的地区，北京市面对改革大势，市级财政、教育部门坚持以党中央国务院及全市经济工作会议精神的贯彻领会为契机，以抓铁有痕、踏石留印的劲头，一步一个脚印地把中央及市委市政府确定的各项改革任务落实到位。在经费保障方面，通过深入调研、科学研判，不断提高财政支持政策的前瞻性、可行性和有效性；经费投入方向坚持向远郊区县、财力薄弱区县倾斜，向教育经费投入结构优化倾斜，向教育领域综合改革事项倾斜。创新财政支持方式、强化支出绩效评估，充分发挥财政资金对教育事业发展的助力作用。
六、结束语
综上所述，本文基于教育均衡发展态势，研究地方财政资金的有效投入及引导作用，并分析了影响地方财政教育投入的因素。我国地方财政教育投入还存在很多问题，探索构建一种财政投入基础教育的新模式，尝试新的方向，让有限的地方财政资金能够在教育事业发展中切实发挥作用，确保我国基础教育事业发展良好，为我国经济社会全面发展提供必要的人力资源支持。
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（作者单位：北京市丰台区财政局）
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