关于我国社会救助法几个问题的思考

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　　摘要：社会救助法是社会救助制度可持续发展的重要基础，我国社会救助法尚处于讨论和制订之中，本文仅就社会救助法的几个重要问题做粗浅的讨论，为了规范和完善我国的社会救助制度，社会救助法必须合理地确定救助的基本目标与理念，必须合理地规定救助的内容及其内在关系，必须合理地规定救助的财政责任，必须合理地确定救助标准的调整机制。
　　关键词：社会救助法；问题；思考
　　作者简介：丁建定(1964-)，男，河南南阳人，历史学博士，华中科技大学社会学系教授，博士生导师，主要从事西方社会保障制度史、社会福利思想、中国社会保障制度研究；张巍(1981-)，男，河北唐山人，华中科技大学社会保障专业博士研究生，主要从事社会救助制度研究。
　　基金项目：2008年度教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目“中国社会保障制度发展战略研究”(项目编号：08JJD840183)的研究成果。
　　中图分类号：C913　文献标识码：A　文章编号：1001-4403(2011)05-0010-05　收稿日期：2011-06-10
　　一、社会救助法必须合理确定救助目标与理念
　　社会救助法需要树立正确的社会救助制度目标。社会救助制度的直接目标应该是，国民在遭遇社会因素、自然因素以及个人因素所带来的贫困时能够享有社会救助，其基本生活得以保障。面对各种风险而不能维持基本生活需要的贫困居民，有从国家和社会获得物质帮助和相关服务的权利。社会救助制度是提供此类物质帮助和相关服务的重要制度，完善的社会救助制度，既能够使处于特殊贫困之中的公民获得基本生活需要的满足。又可以为其摆脱贫困乃至实现个人发展提供有利的条件。
　　社会救助制度的间接目标包括政治目标、社会目标、经济目标与道德目标等四个方面的基本目标。社会救助制度的基本政治目标是实现社会基本稳定，其基本社会目标是实现社会公平与正义，其基本经济目标是实现经济的稳步与健康发展，其基本道德目标是实现社会道德与社会责任意识的提高。目标选择对社会救助政策选择及救助制度的发展具有直接影响，关注其基本政治目标与社会目标可以促进社会救助制度的健康发展，关注其基本经济目标与道德目标则可能导致社会救助制度的改革或紧缩。
　　中国社会救助制度的基本目标经历了一个从被动地选择单一性目标，到主动地选择多种目标的协调发展的过程。20世纪80年代，我国社会救助制度的基本目标体现出非常显著的经济性目标取向，整个社会保障制度改革的基本目标主要是服务于经济体制改革的需要，这其实是一种被动地单一性的目标选择。随着我国社会的发展变化，我国社会救助制度服务于政治稳定的目标取向逐步明显，维护社会政治稳定成为救助制度发展的主要动机，这也是一种被动地单一性目标选择。近几年，我国社会救助制度的基本目标开始逐渐从单一性的追求经济目标或政治目标，转变为通过主动选择社会救助的社会目标，进而实现社会救助制度的基本政治目标、社会目标、经济目标与道德目标之间的相互协调，社会救助制度改革不再仅被作为推进我国经济体制改革的配套措施和维护社会政治稳定的工具，而被赋予实现社会公平与正义、维护社会稳定与和谐、促进经济与社会协调发展、提升社会道德与社会责任意识的多重功能与作用。
　　从社会救助法立法的目标层面上来说，应该有助于推进我国的社会救助制度目标从被动地选择单一性制度目标，向主动地选择多种目标协调的转变，避免由于片面地追求单一性目标所导致的其他目标的受损，实现社会救助制度多种目标之间的相互协调与发展，推动社会救助制度不断完善。
　　从立法理念上来说，社会救助法还应该确立积极社会救助的理念。积极社会救助理念强调社会救助是实现和维护公民权利的基本手段，不是政府或者社会对贫困人口的一种施舍，贫困人口接受相关的社会救助不是一种耻辱行为，而是其享受基本公民权利的具体体现，政府应该积极主动地完善各种社会救助制度，保证贫困群体的基本生活水平与基本发展需求。社会救助制度应该成为保证和实现贫困群体基本生活水平的重要制度安排，更应该是维护和实现社会公平与正义的基本制度手段。
　　积极社会救助的理念应该强调救助标准为保障救助对象的基本生活水平，而非基本生存水平。社会救助制度的基本特征是保障救助对象的基本生活水平，这是社会救助制度维护社会公平与正义的基本功能，随着我国社会经济的发展和变化，救助标准必须从保证救助对象的基本生存水平，逐步转变为保证救助对象的基本生活水平。
　　积极社会救助的理念强调对贫困人口自我获得劳动收入能力的培养，而非仅向其提供有限的经济或实物救助。社会救助不仅需要向贫困人口提供必要的经济或者物质帮助，从而保证贫困人口的基本生活水平，更应该对贫困群体提供其他方面必要的帮助，以便使其提高自身获得工作机会和收入的能力，特别是对具有正常劳动能力的贫困人口，社会救助制度更应该将对扶持其获得劳动收入的能力放在非常重要的位置。
　　积极社会救助的理念还应该强调综合型而不是单一型的社会救助。社会救助制度应该是一种综合型的救助体系，它应该包括以城乡居民最低生活保障制度为核心内容的生活救助制度，也应该建立包括住房救助制度、医疗救助制度、教育救助制度等主要内容的专项救助制度，还应该包括灾害救助制度以及流浪乞讨人员救助制度等在内的临时救助制度，而不仅仅是基本生活救助这种单一性的救助项目。因此，合理地规范生活救助制度、专项救助制度与临时救助制度之间的内在关系显得十分重要。
　　二、社会救助法必须合理规定救助内容及其内在关系
　　社会救助法应该对我国社会救助制度的基本内容及其相互关系做出合理规定。毫无疑问，生活救助是社会救助的基本内容，最低生活保障制度是生活救助制度进而也是社会救助制度的核心内容。政府应该根据当地维持基本生活水平所需要的费用情况，制定并公布最低生活保障标准，然后调查、评估救助申请人的家庭平均收入和财产状况，如果申请人的家庭平均收入和财产状况低于当地最低生活保障标准，则可以获得政府提供的最低生活保障。贫困者所获得的最低生活保障金额是其家庭平均收入与当地最低生活保障标准之间的差额。当其家庭成员的平均收入发生变化时，由政府工作人员根据其家庭平均收入变化情况，决定增加、减少或停止发放最低生活保障金。
　　需要指出的是，生活救助只是社会救助的一个方面，最低生活保障制度也仅是社会救助制度的一项内容，社会救助需求还包括其他许多方面，社会救助制度的内容也应该涉及其他制度项目。因此，社会救助法必须在完善和规范以提供基本生活保障为主的最低生活保障制度的基础上，推进专项救助制度和临时救助制度的建立和完善。专项救助的目的是解决贫困群体的特殊困难，满足救助对象的各种特殊需求，主要应包括农村五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助等方面。 临时救助的对象主要是遭遇突发性自然灾害的贫困者以及特殊救助需求者，其主要内容有自然灾害救助、流浪乞讨人员救助与法律援助等。
　　社会救助法不仅应该合理规定我国社会救助制度的基本内容，还应该对社会救助制度相关内容的关系做出合理的规范。我国社会救助制度的核心内容是最低生活保障制度，其补充内容应该是专项救助制度，其特色内容应为临时救助制度，社会救助制度的内容之间应该具有相互补充和相互协调的关系。
　　社会救助制度的救助内容应该综合化，是一种以最低生活保障制度为核心的生活救助制度为主，以五保供养、医疗、教育、住房等专项救助制度为补充，流浪乞讨人员救助、法律援助和自然灾害救助等临时救助制度为特殊形式的综合型社会救助体系。生活救助以保障居民基本生活为目标，是社会救助体系的主干，最低生活保障制度是整个社会救助体系的核心，在发展和完善我国社会救助制度的过程中，必须以最低生活保障制度为基础，对整个社会救助体系进行整合。在生活救助的基础上，救助对象可能会面临就医、住房、教育等方面的特殊困难和需求，因此，应该实施专项社会救助，作为最低生活保障制度的有益补充。同时，自然灾害救助、流浪乞讨人员救助与法律援助等临时救助为特殊需要群体提供必要的相关救助。以最低生活保障制度为核心的生活救助制度，以五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助为主的专项救助制度，以自然灾害救助、流浪乞讨人员救助和法律援助为基本内容的临时救助制度，共同构成我国社会救助制度内容体系(图1)。
　　
　　三、社会救助法必须合理规定救助的财政责任
　　社会救助法必须对社会救助的财政责任做出合理的规定。国家作为社会的最高组织和管理者，其基本的社会职能要求它必须以缓和社会利益矛盾、谋求社会基本安定、保障社会成员基本生活、增进社会整体福利作为己任。提供基本社会救助是国家应尽的基本责任，实施社会救助是国家维护和实现公民权利的基本措施，政府应该是我国社会救助制度实施的基本主体，我国的社会救助制度应该是一种以政府为主导的社会救助制度。政府的主体责任主要是建立社会救助制度，承担大部分社会救助资金，并合理承担社会救助管理责任。
　　政府在社会救助制度中的主体责任包括各级政府承担社会救助责任的合理化，特别是各级政府合理分担社会救助财政负担。为了提高社会救助资金的使用效率和推动社会救助促进社会公平作用的发挥，建议将社会救助资金收支纳入省级政府预算，实行省级统筹。中央政府对各省社会救助的财政支持要遵循公平性原则，各省所获得的中央政府转移支付的社会救助资金数量应该有所差别，但这种差别应该是建立在充分考虑到各省财政实力、社会救助标准、社会救助需求等因素的基础之上，也就是说，应该是实现公平的差别。
　　各地生活成本、救助标准与应享受救助的人口数量存在不同，所需要的财政资金不尽相同。经济较发达省份的社会救助标准较高，从而有可能使得更多的人享有社会救助待遇的资格，其所需社会救助资金总量很可能远远高于经济较落后地区。同时，应该看到，省级财政在社会救助方面的支出应该保持在一个合理的水平之上，即应保持合理的财政支出结构。如果盲目要求东部地区各省加大对社会救助的投入，很可能导致异化的财政支出结构，对其经济社会发展的其他方面带来不利影响。因此，在社会救助方面，中西部地区获得的中央政府补贴一定要高于东部地区的做法未必合理，这种做法很可能导致东部地区的社会救助标准低于适度水平，以保证其财政支出结构的合理化。理性的做法应该是，在综合考虑各地社会救助标准、社会救助需求人数等的基础上，科学制定对各地的中央转移支付标准。
　　要合理划分中央、省、市、区(县)在社会救助方面的财政责任。中央政府和省级政府应承担社会救助财政的主要责任。各省对所辖各市的社会救助资金的转移支付应充分考虑到各市的财政状况，对经济水平较差的市给予较多的资金支持，同时各市要安排一定的配套资金，促进社会救助事业的发展。各市对各区(县)的社会救助资金支持亦应向经济水平较差的区(县)倾斜，同时各区(县)要安排发展社会救助事业的配套资金。通过建立上述财政机制，既可以提高社会救助资金的使用效率，又有利于在省级统筹区域内实现公民平等地享有社会救助权益。
　　我国社会救助制度的主体结构中，政府虽然必须是第一责任主体，但不能只靠政府单一主体来构建社会救助制度，在政府主体之外，各种各样规范化、合法化的非政府组织、社会成员也应该成为我国社会救助主体的组成部分。在强调和落实政府在社会救助制度中作为责任主体的同时，社会救助法必须对非政府组织、企业或个人等多种主体在社会救助中的作用和地位作出科学合理的规定，一方面完善和健全政府救助，另一方面推进非政府组织、单位、企业和社会成员参与相关社会救助，逐步建立一种以政府为主导、以非政府为补充的社会救助财政支持系统。
　　四、社会救助法必须合理确定救助标准的调整机制
　　社会救助法必须确立合理的救助标准调整机制。科学合理的社会救助标准调整机制必须体现以下几个方面的特点：
　　首先，宏观协调与微观协调相结合。社会救助标准的调整机制应该与国家宏观社会经济发展状况保持协调一致，最主要的是与国家经济发展水平、整体物价水平以及区域社会经济发展的差别保持一定的协调，社会经济发展水平是决定社会救助标准是否调整以及调整幅度的基础因素，物价水平是影响社会救助标准调整幅度的直接因素，区域社会经济发展差别是社会救助标准调整中必须客观面对的现实问题。与此同时，社会救助标准调整还必须与最低工资水平、失业保险津贴水平相协调，最低工资水平对低保标准的调整影响极大，是确定最低贫困线的重要影响因素。社会救助制度是社会保障制度的基本制度，救助标准调整必须与各项社会保险津贴标准，特别是失业保险津贴标准的调整相协调，并保持二者之间合理的差别。只有与社会经济发展和社会保障制度相协调的救助标准调整机制才是合理的机制。单纯强调社会救助标准应该不断调整，或者不能根据社会经济发展以及相关社会保障津贴标准的变化，而对社会救助标准作出调整都是不可取的。
　　其次，保证最低生存标准与保障基本生活标准相结合。救助标准关系到贫困群体实际生活水平。20世纪90年代末以来，我国社会救助标准始终停留在维持救助对象最低生存标准状态，随着社会经济发展与人们生活水平的不断提高，这种最低生存保障性标准已经不能适应社会需要，必须将保障贫困群体基本生活作为社会救助制度的基本标准，而不能继续将保证最低生存作为标准。当然，实现从保证最低生存标准到保障基本生活标准的转变，既需要一个物质基础和社会财富的准备和积累过程，更需要一个社会观念与制度价值理念的转变过程，在这个转变过程中，保证贫困群体最低生存标准仍将会是我国未来一 个时期最低生活保障的基本标准，但必须将保障贫困群体的基本生活标准作为社会救助标准调整的基本目标。
　　再次，基本生活救助与收入获得能力培养相结合。我国的社会救助制度基本上仍然是以最低生活保障制度为核心内容的单一性救助制度，最低生活保障制度本身仍只具有生活救助的单一性功能，生活救助成为我国低保制度的单一性制度目标，这不但不利于低保制度的正常发展，导致低保制度本身缺乏各种相关的配套性救助制度，而且使得低保不能有效缓解贫困群体的贫困状况，并有可能导致低保对象长期陷于贫困之中。因此，在建立合理的低保标准调整机制时，应该改变单一性生活救助的制度目标，将提高救助对象获得收入的能力作为实施社会救助的重要目标之一，从而将社会救助制度的基本生活救助目标，与提高救助对象收入获得能力目标结合起来，实现救助对象的基本生活保障与发展能力培养有机结合，使现行救助标准从保证贫困人口生存的标准，转变为满足贫困人口基本生活的标准，进而转变为促进救助对象收入能力提高的标准。
　　最后，常态主动调整与动态及时调整相结合。社会救助是一项对贫困群体的生活具有直接影响的社会保障制度，贫困群体又是一个对物价水平与工资水平具有高敏感度的群体，因此，救助标准不应是一个静态标准，而应是一个动态标准。救助标准调整应把主动常态调整与动态及时调整结合起来。常态主动调整要求政府在实施救助制度时，明确救助标准根据经济与社会变化、物价与工资水平及相关社会保障津贴的变化而主动调整，并明确规定调整时间、财政来源、调整幅度、调整频率等。动态及时调整要求政府救助管理部门在建立救助标准常态主动调整机制的基础上，及时根据影响生活水平相关因素的变化，尤其是对贫困人口生活水平具有直接影响的物价水平的变化及时调整救助标准，建立救助标准的动态及时调整机制。常态主动调整机制具有一定的机制稳定性，其目的在于使救助标准在一定时间内保持相对稳定并逐步提高。动态及时调整机制具有一定的制度灵活性，其目的是使救助标准在短时间内能及时满足贫困人口的生活所需，合理的救助标准调整机制必须将常态主动调整与动态及时调整结合起来。
　　总之，社会救助制度是社会保障制度的基本内容，社会救助法是发展和完善社会救助制度的基本依据，我国的社会救助法必须对社会救助制度的相关方面作出合理的法律规定，尤其必须对社会救助制度的基本目标和基本理念、社会救助制度的基本内容及其内在关系、社会救助制度的财政责任机制以及社会救助标准的调整机制等方面作出科学合理的法律规定。只有这样，我国的社会救助制度才能在科学合理的制度目标和理念下，完善各项救助制度内容，保证救助财政来源的合理性与可持续性，并使得社会救助标准真正能够为贫困群体提供有尊严的基本生活。
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