西部大开发中生态效益补偿的理论探悉

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　　摘要：西部生态环境在国家经济社会发展中举足轻重，必须采取有力措施保护和改善西部生态环境。生态价值论、公共产品理论以及公平正义等法律精神是构建西部生态效益补偿制度的理论基础，科学合理的生态效益补偿制度有利于平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系，从而有效维持甚至增值西部生态功能。
　　关键词：西部环境；生态效益；补偿；理论；制度构建
　　中图分类号：DF468　文献标识码：A
　　
　　生态效益是一种动态平衡的系统价值，任何对生态环境的开发利用行为都可能降低此种价值，因此，必须对生态效益进行补偿。但是理论研究和实践中甚至把生态效益补偿与征收排污费、资源费等相混同，其实这些费都只关注资源的经济价值，而生态效益补偿是为了维持和增殖生态价值，保护和改善生态环境。征收了生态效益补偿费不能免除排污费、资源费。笔者认为生态效益补偿是指为了维持和增殖生态价值，保护和改善生态环境，根据“开发者保护、破坏者恢复、收益者补偿”原则，由开发、利用生态环境及从中获益的单位和个人直接或间接对生态环境本身或生态建设者所承担的责任。西部是国家生态补偿的主要区域，建立科学、合理的西部生态效益补偿制度有利于防止国内外企业向西部转嫁污染、掠夺性开发自然资源，发挥中部和东部“反哺”西部的功能，“综合”、“同步”、“并重”地解决西部生态与贫穷问题。
　　
　　一、西部大开发中生态效益补偿的理论基础
　　
　　(一)环境经济学理论基础
　　1．公共产品理论
　　社会产品分为公共产品和私人产品。按萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。1968年，哈丁在《科学》杂志上以寓言的形式写道：一片丰茂的草原上，理性的牧人各自增加自己的畜量以求为自己带来收益，而让全体牧人分担由此造成的损失，最终，这片草原毁灭了。哈丁总结说“在相信公地自由的社会中每个人都追逐其自身利益最大化，公地整体毁灭不可避免”。由于政府无法了解每个人对公共产品的偏好及效用，加上公共产品的非排他性，使得人们会尽可能从中获得收益而减少其自身对公共产品生产的出资份额，这就出现了“搭便车”现象。
　　西部地区生态环境建设需要投入才能为西部乃至全国的经济社会发展持续提供“公共产品”，如：净化空气、涵养与净化水源、防风固沙、保护生物多样性、减少水土流失、降低自然灾害等，这些“公共产品”不需要经过西部生态生产者同意就为全国尤其是中部和东部所利用，使其对生态环境的需求得到满足，甚至形成对西部生态环境的掠夺性开发利用而无人愿意生态投入，导致西部贫穷和生态恶化的恶性循环，最终“公地悲剧”不可避免。在西部大开发中实行科学严格的生态效益补偿制度，综合运用经济的、行政的尤其是法律的手段使西部能从国家和社会获得更多的支持而持续生产生态“公共产品”，同时让所有受益者直接或间接地为西部生态公共产品的生产补偿成本，最大限度地减少“搭便车”的现象，防止“公地悲剧”的发生。
　　2．经济“外部性”理论
　　在环境经济学看来，引起环境破坏的一个重要原因是外部性。外部性是个人在提供某项有价劳动过程中，附带地对他人产生利益或损害，而不能从受益方取得支付，不能对受害的一方施以补偿，包括正外部性和负外部性两种基本情况。生态环境的破坏具有负的外部性，而生态环境改善则具有正的外部性。如西部过渡牧垦采伐等导致水土流失、土地荒漠化等一系列严重的生态后果，直接影响了长江、黄河中下游地区经济和社会的发展，产生了负外部性；当前西部地区普遍实施了退耕还林还草工程，极大地改善了上游地区的生态环境，为中下游地区乃至全国提供了优质环境服务，形成正外部性。
　　科斯认为外部性问题的产生是因为产权界定不清。因此，要解决外部性问题，必须明确产权。科斯指出：如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易使资源的配置达到帕累托最优，即通过市场交易可以消除外部性；当交易费用为正且较小时，可以通过合法权利的初始界定来提高资源配置效率，实现外部效应内部化。
　　西部地区是我国的资源富集地区，开发中存在的许多环境问题在很大程度上与这些资源的产权结构低效率相关。但是产权体制改革是一项巨大而复杂的社会工程，不可一蹴而就，而且我国缺少市场经济传统，法治还非常落后，市民社会还远未形成，即使立法明晰了产权，西部居民缺乏基本的维权意识和成本，同样会导致市场失灵和政府失灵互为表里。西部生态效益补偿制度以法律形式明确生态建设者的经营权、获益权，同时充分发挥国家的能动性，建立惠益共享、成本分担机制，使西部生态建设者的成本获得补偿并切实获益，换言之，西部生态效益补偿制度使开发利用西部生态环境及其它直接或间接从西部生态环境获益的单位或个人承担有关赔偿和补偿责任，使西部生态建设的外部性问题基本得以解决。
　　3．生态价值理论
　　人们越来越清醒地认识到生态环境是人类不可或缺的生产要素，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。生态环境是由各种自然要素构成的系统，是生态功能价值、经济价值和社会价值的多元价值统一体。资源的经济价值远远小于其生态功能价值。据学者测算，我国长江流域森林资源直接的经济价值为0.197万亿元，而其生态价值达2.1万亿元，两者之比为1：11。
　　广大西部地区在过去、现在以至未来不仅不断为全国提供能源、林木、药材等，更重要的是发挥了生态屏障的功用，弥补了中部、东部经济、社会发展中对生态环境的消耗甚至破坏，换言之，西部环境承担了全国整体生态价值维护的核心功能。西部大开发中实行生态效益补偿制度，充分考虑西部生态系统的功能性价值、资源的经济价值以及西部生态建设者生态劳动本身的社会性价值，既有利于维持和增殖西部乃至全国的生态功能性价值，防止在大开发中的污染转嫁，又有利于对西部为保护和改善生态环境做出的贡献和牺牲进行充分补偿，同步解决西部的贫穷与生态恶化问题。
　　(二)法学理论基础
　　耶林说“法学是权利和义务之学”，张文显教授把权利和义务确定为现代法哲学的“中心范畴”、“基石范畴”。权利和义务自然也是生态效益补偿制度的基石。权利的基础是利益，权利只是利益的表现和获得利益的手段，是能够普遍享有的、可能相互冲突并可竞争的利益，或可以平等地适用于同一群体或社会成员的利益。个人的一些利益常常是同政治社会的利益相对抗的，而且人具有做出侵损公共福利的行为的倾向。必须以法律制度规范权利。每一个法律意义上的人(个体、团体、国家)都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利，也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利。由于生态环境本身的整体性和综合性，生态效益本身具有典型的 社会公益性。人们的生态利益渗透到法律所认可和保护的人身权、财产权、生存权、发展权等广泛领域并彼此竞争、相互冲突。德国宪法学家彼得斯教授认为实现公益是国家责无旁贷的绝对任务。公益必须获得国家承认之后，方有公益之价值。因此，为解决生态利益冲突，国家必须立法确定生态权利的范围与层次，建立良好的社会秩序。
　　每个社会秩序都面临着分配权利、限定权力范围、使一些权利与其他(可能相抵触的)权利相协调的任务。西部大开发中的权益冲突集中表现为国家和社会的“整体环境权”①与西部及其个体的生存权之间的冲突。生存权是人的首要基本权利，是人的其它权利包括发展权的基础，生存权无保障，任何其它权利都失去意义。德国著名的手工业者案中，法院认为国民健康是绝对社会利益；法学家拉伦兹教授也以人们的生存权及人类尊严为最高之价值，应优先于经济发展而为国家所考虑。对生存权的漠视必摧毁社会对公平正义的追求和信仰。西部大开发是国家追求新的大发展的战略决策，国家、企业等的发展权应得到充分的肯定，但是不能为“整体的环境权”，更不能为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾；忽视个体生存权的“整体环境权”是违背法律公平正义精神的，其实质结果是沦为强势群体的生态法西斯主义。所以，西部大开发中必须建立严格明确的生态效益补偿制度，补偿过去、现在和将来国家经济社会发展对西部生态环境的消耗，补偿西部为生态建设所承受的额外负担及提供的社会性劳动，保障西部整体的和各个体的生存权和基本发展权的实现。
　　权利和义务相对独立、相互依存、相互贯通，功能上有互补关系，法律义务要求人们必须为法律要求的行为，抑制法律禁止的行为，从而促进社会秩序的建立。西部大开发战略要求良好的生态秩序，必须明确、分配以及协调有关生态利益，把有关的生态权利和生态义务贯通起来：国家、东部等生态受益者有义务尊重西部及其居民的生存权和相应的发展权并补偿任何对西部生态建设作出的特别牺牲；同时西部也有义务在其生存权和基本发展权获得保障前提下，保护和改善西部生态环境，为国家经济社会发展提供优质的生态服务。这样，生态效益补偿制度实现了生态权利和生态义务的统一，切合了法律对秩序、平等和正义的永恒追求，因此具有深刻的法理基础。
　　
　　二、西部大开发中生态效益补偿的基本原则
　　
　　科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。西部大开发必须坚持以科学发展观为指导思想，强化生态效益补偿制度。西部生态效益补偿制度应遵循如下主要原则：
　　(一)生态效益与经济效益并重原则
　　《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动”。西部主要属于上述限制和禁止开发区域，其生态效益和经济效益之间必然产生冲突。一味地开发生态环境的经济价值，而忽视其生态价值，实质是对西部资源急功近利的掠夺性开发；但是片面强调西部环境的生态价值同样不能实现西部可持续发展。因此，西部生态效益补偿制度应该强调决策上的“保护优先”，调整产业结构，改变传统发展方式；强调目标上的生态效益与经济效益并重，使西部生态环境和经济都得以持续发展。
　　生态效益与经济效益并重原则包含对西部脱贫致富欲求的充分尊重。西部地区一直为国家经济社会的发展提供廉价的原材料和能源，粗放式发展给西部生态环境留下的历史重负是西部贫穷和环境恶化恶性循环的主要原因之一，西部大开发中要加强生态环境保护，同时，中部、东部理应承担相应的补偿责任，只有在发展中落实生态保护，在生态保护中促进发展，实现共同富裕，才能最终实现生态效益补偿制度的预期目标。
　　(二)公平性原则
　　一个不平等地分配环境上利益和负担的社会显然是不公正的社会，环境公平是个多维的问题，包括代内公平、代际公平以及种际公平。代内公平是最基本和最具法律实践意义和迫切性的环境公平问题。一个没有人际公正的社会是无法奢谈人与自然的公正的。涉及生态利益的当代人际公平包括国内、国际两大领域，因此根据国际环境法共同但有差别的责任原则通过环境外交获得国际补偿也是实现我国生态公平所必需的，但西部大开发中生态补偿的公平性问题主要是国内生态公平问题，是国家和社会在分配西部生态建设的利益和负担的公平性问题，它要求充分考虑所有相关方“承担基本义务平等和享有基本权利的平等”，使他们在实际利益分配上“各自的付出与自己的获得平等”，在责任承担上各自的“获得和付出平等”，并在难以平等分配的稀缺资源方面确保机会均等和对全体有利。西部生态补偿中尤其要考虑西部为生态建设而失去的发展机会，“十一五”规划纲要里划定的限制开发区和禁止开发区相当于我国国土面积的1／5，大都在西部，不补偿这些地区因为保护生态而牺牲的发展机会则显失公平。
　　1874年的《普鲁士土地征收法》规定为公益征收土地应该进行“完全补偿”和“从宽补偿”(即只要当事人“客观”举证其受到的损失就可获得补偿)才是公平的。在西部生态补偿上，要“从宽”地“完全补偿”历史、当前和未来西部为生态建设所作的特别牺牲非常困难，但“一笔勾销”不符合公平精神，必须分清主次逐步予以补偿。在退耕还林工程中普遍出现补偿额远远低于劳动成本的情况，这是违背公平原则的。
　　此外，公平原则要求生态效益补偿制度排除违法导致生态环境破坏的情况，必须依靠严格执行国家有关生态保护法律防止这类情况发生，并严惩一切违法行为，使受损害的环境和人直接从致害者获得全额救济，否则就是把本应由致害者承担的后果转嫁全社会承担，这显然违背公平正义的法律精神。
　　(三)政府补偿为主，政府补偿与市场补偿相结合原则
　　政府补偿是政府通过财政补贴，优惠贷款，减免收费等途径对生态环境进行补偿。市场补偿是市场交易主体依法利用经济手段，通过市场行为改善生态环境。因市场主体的理性有限性、资源的公共性、污染的负外部性等产生的市场失灵是政府参与补偿的原因，但政府补偿存在管理成本大、效率低、产权界定不明确等问题，也决定了市场参与的必要性。市场参与调和政府补偿的刚性，有利于发挥各方的积极性、主动性。但是生态效益很难作为一种普通的商品进入流通市场，其市场化成本也较高，而且生态补偿是一项非常庞大、复杂的系统工程，除了政府之外，其他机构和团体无法承担如此繁重的任务，即使市场经济高度发达的美国也长期采用“由政府购买生态效益，提供补偿资金”的政策手段来促进生态效益的提高。因此，现阶段我国生态补偿只能实行政府补偿为主，政府补偿和市场补 偿相结合的原则，才能真正有效地实现生态补偿所期望达到的目的。
　　
　　三、西部生态效益补偿机制的法律构建
　　
　　(一)进行系统立法
　　1．修改现有的环境资源保护法，确立生态效益补偿基本法律制度
　　修改《中华人民共和国环境保护法》对生态效益补偿制度作原则性规定。修改单行资源法增加生态保护的立法目的，建立具体生态效益补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务，加强对破坏生态环境，违反生态效益补偿制度的行为的处罚力度，鉴于我国制止生态恶化和自然资源破坏的迫切需要，以及破坏自然资源犯罪的社会危害性之严重，有必要加强刑事手段的作用，确保生态效益补偿制度有效实施。
　　2．颁布《生态效益补偿条例》
　　在各资源保护法中明确规定生态效益补偿费制度之后，国务院应配套制定和颁布《生态效益补偿条例》，对生态效益补偿的目的、方针、原则、对象和范围、方式和标准、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作详细的规定。并且必须对在生态效益补偿制度中如何协调西部地区与其它区域的关系作明确规定。有必要对西部生态效益补偿标准和程序等作专章规定，确保补偿到位。
　　此外，还应加强地方立法，允许西部省份在遵循上位法的原则要求情况下考虑其生态环境的特殊性而对生态效益补偿制度的实施作特别规定。
　　(二)明确生态补偿的主体和对象
　　西部生态补偿的主体应包括国家、社会和西部地区自身，相应地西部生态补偿可分为：国家补偿、社会补偿和自我补偿。国家补偿是指中央政府对西部生态建设给予财政拨款和补贴等；社会补偿则可以包括各种形式的捐助和保护西部生态环境的公益活动等；自我补偿是西部地方政府对直接从事生态建设的个人和组织进行的补偿。西部整体上比较贫困，自身进行生态建设的能力十分薄弱，因此，现行的生态补偿政策应以国家和社会补偿为主，自我补偿作为补充。
　　此外，西部大开发中的生态补偿主体还必须包括开发利用西部生态环境及从中获益的单位和个人，前者应在其开发成本中包含生态补偿费用，后者应在其受益过程中为西部生态恢复作出补偿，如在江河下游的消费者交纳的水费中包含西部生态补偿份额，纳入国家生态补偿基金等。
　　西部大开发中生态效益补偿包括对西部生态环境的直接补偿，也包括对保护生态环境中作出的牺牲进行补偿。后者主要是对生活在西部环境中的个体进行补偿。当前我国森林保护和退耕还林还草过程中生态效益补偿对象笼统、层次繁多，①显然使生态补偿的效果不尽人意。因此，在西部生态效益补偿中应尽力减少中间环节，要让西部生态环境和本地居民直接获得补偿。
　　(三)确定生态补偿的方式和标准
　　无论对生态环境本身还是对西部有关单位和个人都应该直接补偿。对生态环境本身补偿主要以行为的方式以恢复生态功能，而对有关单位和个人的补偿既可以是资金，也可以是实物、技术甚至教育培训和工作机会等，但应以资金补偿为主。只有生态建设者的收入得到保障之后，才会有长期进行生态建设的积极性，生态建设的成果也才能得到巩固。此外，西部生态效益补偿不得不长期采取政府补偿为主的方式，目前生态效益补偿中应加强政府这些方面的功能。
　　确定合理的补偿标准非常重要，但也非常困难。补偿标准低了不能充分调动参与西部生态建设的积极性，高了则国家、开发者、西部生态的受益者都负担不起。因此，补偿标准应该在国家经济发展水平与其对生态效益的需求间寻求平衡点，应该定在双方均能接受的水平上。目前我国征收生态效益补偿费一般采用补偿费略高于生态恢复费用的原则。《森林法》规定征收森林植被恢复费用于植树造林，其面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。这一标准忽视了成熟的森林植被生态效益远远大于相同面积的新恢复的植被生态效益，显然偏低了。国家应通过法律建立动态的补偿标准确定机制，以便根据经济、社会、生态环境的变化及时制定恰当的补偿标准。
　　此外，西部生态效益补偿制度还必须明确补偿程序及相关救济程序，并设立科学、严格的法律责任制度。程序不明、责任不当往往使法律制度沦为摆设。
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