基层人民银行建设项目管理存在的问题与改进建议

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　　摘要：文章通过对部分人民银行基层行近十年来已完工或正在建设项目的调查和分析，发现人民银行建设项目不仅存在着建设项目普遍存在问题，而且由于行业特点存在着特殊问题，并就此展开原因分析，有针对性地提出改进建议。
　　关键词：建设项目管理；问题；建议
　　中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-08-0-02
　　
　　一、存在的主要问题
　　（一）重立项、轻设计，项目施工中设计变更较多。建设单位重视前期立项批准，而在进行可行性研究时，缺少全局或整体规划和设计，设计时未能充分把握当地气候特点和项目功能要求，或者未能体现总行有关建设项目某部分的最新专业设计要求。这些问题导致施工图设计与初步设计存在不一致，项目在施工阶段出现大量的设计变更和工程洽商。
　　（二）招投标及合同管理不严密、不规范。首先是招投标方面：一是根据《建设工程工程量清单计价规范》规定，工程计价方法应采用以市价为基础的工程量清单计价方式，而在实际招标中仍沿用定额计价模式，形成合同与实际变化较大；二是尚未完成施工图设计，就开始实施招标，无法准确计算工程量，而采用费率招标，给后续的投资控制带来很大困难，在合同签订、工程实施、竣工结算中与施工单位产生较多分歧；三是评标中对商务标审核深度不够，导致投标单位为了自身利益，标书中主要材料价格明显低于市场价，中标之后，建设单位在后续施工中须对主要材料重新认价。其次在合同签订管理方面：一是项目监理合同约定内容或条款不尽完善和明确，不能有效发挥监理作用；二是施工合同条款不细致，有漏洞，与招标文件不一致，导致与施工单位产生很多纠纷；三是设备安装合同质保条款不够缜密，质保期限和质保金规定显失公平。
　　（三）边施工、边调整需求现象较普遍。由于对项目的功能需求缺乏全面深入的研究，而且工程设计不够深入，导致在项目施工过程中，存在边施工、边改进、边调整需求、边深化设计的问题，而且由于没有编制工程进度计划表，缺少全局控制概念，无法对各施工单位的进出场进行合理安排，造成工程投资增加。
　　（四）对总行的基建管理办法等规定不熟悉、不掌握，缺乏系统的内控制度，会计财务管理不规范。没有配备专职基建财会人员，基建会计科目、账户设置不齐全或不合理，账簿建立不及时；部分预付工程款及一些零星支出未能及时获取施工单位或其他单位出具的正式发票，只附有收据，工程末期存在拒开发票风险；部分应纳入集中采购范围的项目未纳入集中采购进行管理，或者虽纳入集中采购范围，但采购程序不够规范，部分项目初步设计概算未按规定进行审计，已交付使用但尚未办理竣工决算的项目，未按规定及时估价转入固定资产。
　　（五）建设周期长，超投资现象较普遍。从已建成投入运行的项目看，从立项到建成一般需要5-8年，由于建设周期延长，实际建设时的情况较原批准项目时已发生很大变化，加之期间功能需求和物价上涨等因素影响，使得部分基建项目存在着初步设计批准金额和面积大于立项批准金额和面积，竣工决算审定金额和面积大于初步设计批准金额和面积，即概算超预算、决算超概算现象，最终导致项目面积扩大，投资金额增加。
　　二、存在问题的原因分析
　　（一）客观方面原因分析
　　1、缺少基建管理专业性人才。基本建设管理是一门综合性、专业性和技术性较强的学科，对于人民银行系统工作人员具有一定难度，特别是西部地区，人行系统从事基建管理工作的人员多为经济金融专业背景，缺乏充足的基建专业技术知识，没有承担大型工程建设任务的经验和技能，尤其是缺乏工程造价控制方面的经验。而且对于基层人民银行来说，基建项目又具有单一性、系统性，同一建设单位的建设项目与项目间隔时间较长，基建管理人员与业务人员临时组建并随人员变更临时调整，基建队伍存在不稳定现象，基建管理工作可以说是处在“摸着石头过河”的初级阶段。
　　2、《中国人民银行基本建设管理办法》部分内容与快速发展的建筑市场要求不适应。自2000年颁布实施以来，可以说比较有效地发挥了规范作用，但随着时间的推移，新材料、新技术的出现，该办法在诸多方面已不符合实际。一是最新的专业设计要求未能体现。近年来，总行在发行库管理、计算机房装修、安全技术防范、档案管理等方面出台了专业性管理规定，以适应业务发展需要。但这些规定的设计要求均未在《办法》中体现，导致项目建设过程中二次设计、施工和装修，形成不必要的浪费。二是建设标准偏低，主要体现在项目建设面积和装修标准方面。针对业务集中化、扁平化、电子化、网络化，特殊业务用房面积等方面原建设标准已不能适应新的要求；同时，随着技术进步，装修材料的更新周期越来越短，新型节能环保材料不断涌现，装修用材表中许多材料已经过时或淘汰，而各地规划部门对建筑风格要求也不同，以装修用材标准表硬性限制装修，既不符合实际，也难以有效执行。由此，导致建设过程中实际装修成本超出预算。
　　（二）主观方面原因分析
　　1、项目管理有始无终，重前期跑项目，而忽视项目后期管理。建设单位普遍存在重视前期立项工作，而忽视项目系统的内部管理情况，在项目管理制度上不健全，未建立相关的投资控制制度，缺少合同管理制度、变更洽商的审批制度、进度付款制度、招投标制度等管理制度；对于国家、总行及有关部门制定的相关基建管理的法规和制度，没有认真学习和掌握，更没有严格贯彻执行，导致在建设过程中出现各种问题。
　　2、建设单位重视施工、预决算阶段投资控制，而相对忽视设计阶段投资控制。在项目设计阶段，设计单位较多考虑建设单位的设计需求，或者仅从建筑规划、建筑空间、结构类型等方面考虑，片面追求新颖、美观，对造价指标考虑不周，在施工图设计阶段往往只关注技术、安全，而不考虑设计在经济上是否合理，造成限额设计执行不力，引起投资增加。
　　3、与地方政府、各规划及管理部门协调沟通工作深度不够。建设项目的征地、规划、电、水、气、暖、消防等设计均需地方政府各相关部门审批，项目建设所用水、用电、用气则垄断经营，加上项目建设的外部环境不够完善和规范，一个项目从立项批准到正式开工，就需要建设单位多次和地方政府多个部门沟通和协调。如对城市规划部门来说，在项目审批上，他们更多地强调城市规划需要，以及项目对城市建设形象的影响，基本不考虑投资控制要求和党政机关建设标准要求，加之建设单位也存在贪大求详的心理，造成建筑面积和投资超概算情况发生。
　　三、改进建议
　　（一）加强建设单位基建管理组织构建。大型基建项目的管理人员组成不仅应考虑品行、道德、责任心等基本素质，还应考虑专业知识结构、专业经验和能力，配备具有专业水平的基建工程管理人员，对项目建设非常重要。因此，可通过制定有效措施，充分利用社会资源，借助于专业机构，聘用专业人员的办法弥补不足，力求管理能力与承担的任务相适应。
　　（二）尽快修订《中国人民银行基本建设管理办法》。根据总行发行库达标升级考核办法、计算机信息安全管理规定、安全技术防范管理规定、档案管理办法等规章制度，在《办法》中增加相关内容，力争一次设计、一次施工到位，避免完工后再改造，造成不必要浪费。同时根据当前建筑行业发展前景，结合人民银行业务实际需求，适当提高建设标准和装修用材标准，以保证制度的统一协调性和适应性。
　　（三）加强工程管理内控制度的建设和执行。建设单位应建立健全必要的建设项目内控制度与工作流程，并切实贯彻执行。项目管理人员要认真学习总行关于基本建设的有关规定，对重要事项变更，须按相关规定审批或报备，严禁先斩后奏，确保各项制度落到实处。
　　（四）转变轻设计、重施工观念。设计阶段特别是初步设计阶段，与施工、预决算阶段相比较，对工程造价影响较大。据统计，在决策正确的基础上，设计阶段对项目投资的影响程度可达 75%以上，而施工阶段对工程造价的影响一般为5%-12%。显然，设计是有效控制工程造价的关键，可从三方面加强：一是通过招标的方式选择设计水平高、管理能力强、信誉好的设计单位。二是在设计上通过技术与经济结合，有效控制项目投资。要求设计单位和设计人员必须树立经济核算的观念，避免重技术轻成本思想。三是建设单位应与设计单位密切配合，对项目要做到整体、科学规划，特别是在图纸会审阶段，要广泛征求意见，及时向设计单位反馈使用要求，降低因设计原因造成的工程成本的增加。
　　（五）加强与地方政府及有关部门的沟通和协调，早谋划、早安排、早解决项目规划环节的工作重点，以保证工程建设的顺利开展。
　　
　　参考文献：
　　[1]魏茹.加强基建项目管理:基层内审部门应如何行使监督权[J].江西金融职工大学学报,2008,(2).
　　[2]钟波.加强基建管理搞好投资控制[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2001,(09).

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