贫困地区新农村建设与农村公共产品供给的研究

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　　[摘 要]农村贫困问题是关系到构建和谐社会和全面建设小康社会的关键。我国农村公共产品供给的理论出现新变化，农业的弱质性、市场化、农村公共产品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大。因此，加大政府对贫困地区基础设施建设的投入力度，调整我国农村公共产品供给的政策取向，加大农村公共产品供给，改善其供给体系，是我国新阶段解决农村贫困问题的有效措施。
　　[关键词]贫困地区；公共产品；供给；新农村
　　[作者简介]官锡强，广西财经学院经济系副主任，副教授，广西 南宁，53~03
　　[中图分类号]F320．3 [文献标识码]A [文章编号]1004―4434(2006)09―0109―04
　　以公共财政向农村倾斜为核心，调整城乡利益分配格局，实现公共产品的公平合理分配，是“十一五”规划中三农政策的重中之重。由于我国长期在教育设施、医疗设施、社会保障等公共产品供给上存在城乡差异，使贫困地区农村居民不能像城市居民那样享受教育、医疗、社会保障等方面带来的利益，难以实现农民与城市居民之间的真正的平等和公正。而有效充足的农村公共产品的供给，将帮助农民真正实现在教育设施、医疗设施、社会保障等公共产品占有的公平与公正，解决他们上学难、看病难、就医难、养老难等，从而真正形成人民群众安居乐业、公平正义、充满活力、安定有序、和谐相处的局面。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，无疑对农村公共产品的供给提出了更新、更高的要求。
　　
　　一、贫困地区农村公共产品供给的现状及存在问题
　　
　　我国是一个农业大国，在广大的农村，各级政府供给的公共产品相对较少。从总体上看，政府对农村公共产品的供给匾乏，结构不合理，政府严重缺位。具体表现在：
　　
　　1．农村公共产品供给总量存在着严重不足
　　首先，农村基础设施类公共产品供给不足。在农业生产方面，水利灌溉设施、培育良种、农业新技术、农产品市场信息等公共产品不足严重。在农民生活方面，交通闭塞、电费昂贵、用水困难、文化娱乐设施奇缺等，限制了农民生活水平的改善和消费能力的提高。
　　其次，农村生产要素类公共产品供给不足。贫困地区农村的农产品与市场的信息收集、加工、传播的力量非常薄弱，农业基础研究投入不足，发展缺乏统一规划，科技人员紧缺，农民生产没有总体性的指导。
　　再次，关系农村可持续发展的公共产品供给不足。表现在：农村教育水平低下，教育投入严重不足；农村医疗保健水平落后，卫生投人严重不足，城乡在计划免疫、妇幼保健等基本公共卫生服务上存在较大差距，公共卫生应急体系几乎一片空白，在贫困地区农村几乎是盲点；农村社保体系建设滞后，农民对社会养老基金、大病统筹基金、最低生活保障基金等需求迫切。另外，随着工业化的发展，工业对自然资源的需求增加，对环境的破坏力也增强，有关生态保护的公共产品供给也是农村公共产品供给的弱项。
　　2．城乡之间公共产品供给存在着严重失衡
　　首先，在现行的二元经济体制下，农村公共产品的供给主要由农民自己负担，政府投入偏少，这对农村来说显然是不公平的，特别是贫困地区农村。与此同时，农民还要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”，这种供给主体的差异和政策待遇的不同，直接造成城乡公共产品供给水平的失衡。
　　其次，不同区域公共产品供给也存在着不平衡性，如经济发达地区能为农村提供较多的公共产品供给，而经济落后地区对农村公共产品供给呈现短缺的状况。城市居民可以享受到低廉的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境，而农村居民却与此无缘。不仅如此，在贫困地区农村公共产品供给条件远低于城市的状况下，农民还要为享用这些有限公共产品交费。
　　3．农村公共产品供给体制存在着严重缺陷
　　首先，我国公共产品供给体制存在“重城轻农”的现象。在现行公共产品供给体制下，政府把大量的公共资源投到了城市，农业积累成为工业发展的重要资金来源。另外，我国的地方税收体系不完善，地方对税收制度基本无权调整，导致基层政府无税可分，严重削弱了农村所属的基层政府提供公共产品的能力；财政转移支付制度不健全，中央财力有限，转移支付力度不够，对农业和农村的补贴较少，影响了农业的发展和自身积累的提高。
　　其次，农村公共产品投、融资机制存在单一性。就投资而言，政府作为公共产品的供给主体，往往也是公共产品的投资主体，产生这一问题既与公共产品的特性有关，又与政府限制私人资本进入有关。这种投、融资机制的单一性，影响了农村公共产品的供给，从而使农村公共产品的供给难以得到保障。
　　4．农村公共产品供需总量和结构的双重失衡
　　政府投资偏好受体制等多种因素的影响，表现在：
　　首先，投资空间区域(城市还是农村)的偏好，与农村经济发展对公共产品需求的多样化和多层次性极不适应。在公共产品供给上实行两套政策，即城市所需要的由国家解决，认为农村对于公共产品应该像其基本生活物品一样“自给自足”，长期对农村的文化教育、卫生等公共产品的漠视。
　　其次，选择具体投资领域的偏好，造成投资结构的偏斜。例如，不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、容易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动等，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品等。
　　
　　二、贫困地区农村公共产品供给严重短缺的原因
　　
　　中国长期实行“城乡分治”管理制度而形成的城乡二元经济结构，导致城乡不同地区在经济和社会发展的方方面面都存在巨大的差异，呈现出“发达”与“落后”地区的区域不平衡性，表现在公共产品的供应机制和提供程度存在天然的差别。
　　1．贫困地区农村公共产品供给的局部性和基层性的特点不适应性
　　现阶段贫困地区农户对农村公共产品需求的一个突出特点是利用实用性的公共产品早日脱贫，而农村公共产品供给理念又存在一定的扭曲，如一些贫困地区的公共支出“急功近利”，热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广等“软”公共产品；重视“准公共产品”的提供，轻视“纯公共产品”的提供等，这种扭曲需要用公共财政的规范加以约束，从而提高贫困地区农村公共产品供给的科学性。
　　2．农村公共产品供给决策机制缺乏科学性
　　由于政府官员也是“理性经济人”，也追求自身效用最大化，“预算最大化”成为其效用函数，因而决策很难使政府官员的偏好与农民的偏好相一致，导致公共产品的供给效率损失。同时农民又很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为，各级政府必然会在自身利益的驱动下做有利于自己的制度安排，提供反映自身偏好的公共产品。这种 政府主导的政策决策最终使符合官员的公共产品供给过剩，农民迫切需求的公共产品则供给不足。
　　3．“城乡分治”二元结构，造成公共资源的“吃饭”与发展不平衡性
　　农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权力以及财源不断地被削弱，当前农村公共产品提供的严重缺乏，甚至连与农民生产、生活相匹配的公共产品也得不到保障，其根源在于“城乡分治”的管理制度对农村和农民利益的轻视，直接原因在于农村基层财政的公共资源基本上被基层政府职员的“吃饭”所占用，导致提供公共产品资金的严重缺乏。基层政府为了解决“吃饭”问题不得不大量隐性或公开负债，向农村地区提供公共产品自然成为政府力不能及的事情。
　　4．作为契约内容的农民权利与城市居民权利的不对称性
　　目前农村公共产品存在着总量短缺、质量不高、供给不顺的畸形状态，是与国家订立契约内容严重失衡的，违背了契约精神。因为“基本契约”并没有摧毁自然的平等，反而是以道德的与法律的平等来代替自然所造成的人与人之间的身体上的不平等，从而，人们尽管可以在力量上和才智上不平等，但是由于约定并且根据权利，他们却是人人平等的。而国家从农民那里获取的利益，更多的是给予了城市居民，这损害了农民应具有的平等、自由的基本权利，剥夺了农民的机会资源。
　　
　　三、贫困地区新农村公共产品供给的对策建议
　　
　　1．创新农村公共产品供给投入机制
　　针对我国农村当前公共产品严重短缺的现实，政府应协调城、乡供给，把公共产品供给的重点由城市转向农村。要改变国家长期以来的重城市、轻乡村，重工业、轻农业的偏好，加大对农村和农业的资本和政策投入力度。坚持“多予、少取、放活”的方针，加大各级政府对农村公共产品供给力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。按照国际惯例，考虑长期以来提取了过多的农业剩余以及农业为社会经济发展所作的贡献，对农业应加大补偿额度。
　　实施工业反哺农业，承担农村公共产品供给责任。政府要进行制度创新，消除城乡差别的政策和制度，使农村与城市有一个平等的起跑线。另外，要通过政府支持来提高农业的生产率，提高农业的比较利益，建立农民收入支持制度和生产要素回流机制。归根到底，政府要承担更多的农村公共产品供给责任。
　　2．创新农村公共产品供给结构机制
　　(1)加大农村人力资本的投人，提高贫困人口的综合素质。诺贝尔经济学奖获得者西奥多・W．舒尔茨，在长期研究中发现，随着社会经济的发展，自然资源作为生产要素对经济发的贡献率在不断下降，而人力资本的贡献率却在不断上升，因此，在当今，经济现代化的社会报酬递增的源泉在于技术进步、人力资本的积累和经济制度的创新。据有关专家根据2001年调查的数据统计，受过大专以上教育的农村劳动力，平均收入为4919．2元，平均收入弹性系数为0．228；受过高中教育的劳动力，平均收入为3892．55元，平均收入弹性系数为0．2052；受过初中教育的劳动力，平均收入为3369．75元，平均收入弹性系数为0．1824；只受过小学教育的劳动力，平均收入为2132．56元，平均收入弹性系数为0．1368。相比之下，具有大专文化水平的劳动力获得的收入是高中文化水平的1．26倍，是初中的1．46倍，是小学的2．3倍。这表明开发人力资源、提高人口素质是当前农村经济发展的首要任务，因此，政府应加大对农村教育的投入和支持力度。
　　首先，教育总体上属于准公共产品，但由于义务教育有极强的外部性，关系到整个民族的文化素质，各国将其划为纯公共产品由政府免费提供。我国农村实行费税改革后，乡级和村级的收人大幅下降，发展农村基础教育等公益事业的资金更是严重不足。因此，必须加大财政对农村教育投入力度，特别是中央和省级财政对农村基础教育的转移支付，以加快发展农村文化教育事业。要重点普及农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对农村贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助，真正保障农民子弟能上得起学。
　　其次，对于外溢性较小的农村公共产品如技术培训、成人夜校等农村非正规教育，由于受益主体相对固定，可依据市场规则，采取个人负担为主、财政负担为辅的供给方式。与城市相比，农村非正规教育水平低，国家应通过财税政策如直接投资、财政补贴、税收优惠等，支持农村非正规教育的发展，并鼓励各类资本进入农村教育市场。对此，政府应将民工培训纳入再就业工程予以适当重视，不仅要增加对农村职业技能培训机构的直接投入，还应通过税收优惠、财政贴息贷款、甚至按培训人数直接予以补贴、简化审批手续等政策鼓励民间资本进入民工培训领域，使民工培训也能成为产业，迅速增加农民收入。
　　(2)健全农村医疗卫生保健，提高贫困人口的生活质量。人力资源素质不仅仅是文化素质，还包括劳动者的健康水平、营养状况和预期寿命的长短等指标，即人类发展能力。因而，在新阶段解决农村贫困要从收入贫困向人类贫困转换。
　　首先，加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设。在软硬件上鼓励个人或社会向农村公共卫生投入，加强人、畜共患疾病的防治；加大对农村公共卫生的投入力度，积极探索农村新型合作医疗制度，城市医院扶持乡村医院，联合办医，定点扶持、轮流下乡扶贫，大医院把医疗卫生服务送下乡，并定期为高龄老人免费体检。
　　其次，重视卫生扶贫。通过中央政府及发达地区的支持，解决贫困地区的卫生设施建设与缺医少药问题，并从国家扶贫专款及有关扶贫资金中划出一部分，专门解决贫困地区的医疗扶贫问题。
　　再次，建立新型农村合作医疗制度，实施医疗救助。2003年中央对中西部地区农村合作医疗基金投入了3．9亿元，各地政府配套筹资4亿多元，到2003年底，全国共有304个县进行了新型合作医疗试点，覆盖了9000多万农村人口，有6000多万农民参加了农村新型合作医疗。但是，政府对贫困地区的合作医疗建设还应加强支持力度，力争在2010年做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制影响贫困地区群众生活生产的主要地方病。
　　(3)建立农村社会保障制度。
　　首先，建立农村最低生活保障制度，促进农村的稳定与发展。应根据各地居民生活水平、物价水平、人均工资水平，制定农村最低生活保障金额，以保证失地农民和农村老、弱、病、残者的正常生活需要。
　　其次，建立农村医疗保险、养老保障制度，以解农民后顾之忧。政府应尽快建立城乡统筹的医疗保险、养老保障制度，对年满60岁的男性村民、年满50岁女性村民给予“退休”保障，其保障经费可以实行“三个一点”的办法，即个人出一点，集体经济出一点，政府财政出一点，以保障农民老有所养。 　　农村社会保险制度的建立，应立足于“自救”和“自我保护”。在适当的时候，可以以合作社为基础，建立互助保险合作社，作为社会保险制度的一种有效补充形式，将个人和家庭的风险在合作社内进行有效分摊。
　　政府将减免的农业税部分，进入农民个人社会保险账户，属个人所有；农村进城务工人员，由其所在企业或雇主缴纳社会保险费，并进入农民个人账户；发行农村社会保障彩票，筹集社会保险资金。
　　(4)改善政府对农村基础设施投入方式。加大对农村现代生产条件、生活条件和市场条件建设的支持，包括农村水利建设、生态环境保护、灾害防治、道路交通、信息网络、农贸市场建设、农产品市场信息咨询、农业技术研发和推广等。加大要素支持和风险防范力度，如为农业提供政策性融资，提供政策性农业保险，等等。
　　3．创新农村公共产品投资主体机制
　　我国在农村公共产品投资主体上一直存在着公共产品投资主体单一、不能满足供给的问题，因此，当务之急是促进单一的供给主体向多元化主体转变，鼓励社会组织和个人参与公共产品的供给，不断拓宽公共产品供给的新渠道，改变公共产品供给只由政府提供的局面。引人个人、社会组织和其他民间机构进行投资。一方面，政府可以采取相关措施，制定优惠政策，激励私人及民间机构进行农村公共产品的提供，支持、鼓励提供公共产品的私人或民间机构的成长、发育；另一方面，政府可以采取与私人或民间组织结合的方式来提供公共产品，也可以积极探索公办民助、民办公助等方式，不断开辟提供公共产品的新模式、新领域，以改变农村公共产品供给的不足。同时，应当引导农民进入农村公共产品的生产领域，发挥他们群体的力量，变单个的农民为组织有序的农民，使他们在一定程度上参与公共产品的提供，用市场的方法来解决农村公共产品供给问题，改变公共产品供给不足的现状。
　　拓宽农村公共产品供给资金的筹措渠道。如救助性手段可借用国际民间组织规模扶贫经验。民间组织的发展不仅可以推进市场化和民主化的进程，也可以帮助政府更好地实现社会公平的目标。这也是为什么在印度、孟加拉等国有大量的公益性民间机构从事各种各样的扶贫活动，并得到政府和国际组织的大力支持。孟加拉的乡村促进会就是其中一例。救助性手段包括社会与地区、社会对个人和群体、地区与地区之间带有援助和救济性质的资金投入支持。吸纳民间资金加大农村公益事业建设力度，可通过四种途径：一是靠无偿赞助；二是靠平均出钱搞建设；三是有偿融资；四是培育农村中的社会资本。
　　4．创新农村公共产品供给监督机制
　　要建立有效的监督机制来规范地方基层政府的决策行为，防止可能出现通过农村公共产品供给而“寻租”的情况，或者寻求出“政绩、地位和荣誉”的“形象工程”，以保证农村公共产品供给的科学合理。一是决策民主化。成立民主选举的、由农民代表组成的乡村公共事务管理委员会，和县(市)政府共同负责本地的公共事务决策、运行。二是决策透明化。地方基层政府向农民提供任何公共产品，都要事先向农民告知，农民有知情权和意愿的诉求权。三是责任制度化。由县(市)人大和农民对乡村公共事务管理委员会与政府进行监督，实行双重决策、双重监督体制。
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