１９７８年以来中国资源管理体制的变迁与走向

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　　摘要：我国原有的资源管理体制是计划经济的产物，随着社会主义市场经济的不断发展和完善，改革我国自然资源的管理体制变得越来越重要。为此，我国对资源生产方式、资源的管理体制进行了一系列的改革和调整。我国资源管理体制未来的发展方向是：在建立和完善资源产权制度基础上，完成市场经济体制的建设任务，实现自然资源(包括环境)的集中统一管理。
　　关键词：资源管理体制；变迁；未来走向
　　中图分类号：C93　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2006)01-0100-03
　　
　　我国自然资源的基本情况是：第一，资源总量大，产量大，消耗量大。水能和煤炭资源量名列世界前茅，其他可再生能源品种齐全，蕴藏量可观。但我国单位GDP的资源消耗量要高于同等发展水平的国家，单位GDP能源消耗比发达国家高3～4倍，吨钢可比能耗比国际水平高20 ％～40％。随着经济的快速增长，我国能源生产量和消耗量将快速增大。第二，资源探明程度低，采收率低，利用效率低。我国能源利用总效率只有30％，单位GDP耗能比世界平均水平高3～10倍，单位产品能耗比世界平均水平高出50％～100％。经济高速增长主要依赖于过度耗竭资源。第三，人均拥有资源量少，人均消费能源水平低。虽然我国一些资源总量位居世界前列，但是人均资源拥有量却排名靠后。例如，我国森林覆盖率、草地覆盖率人均占有量分别仅为世界平均水平的1／15和1／5；45种主要矿产资源潜在价值人均占有量仅为世界平均水平的58％。从我国自然资源的现实情况看，随着市场经济的建立和不断完善，加强自然资源管理将变得越来越重要。
　　
　　一、1978年以来中国资源管理体制的变迁
　　
　　1978年以前，中国资源管理实行的是计划经济体制。其资源管理手段以行政命令为主，管理内容突出实物定额，管理重点是资源开发上的数量扩张，资源综合利用率低，资源低效和无偿使用，缺乏资源环境保护职能。资源粗放经营，资源发展重数量、轻效益，资源浪费大，整个国家经济增长靠过度消耗资源来维持。
　　1978年以后，中国实行改革开放政策，对经济管理体制实行改革，逐步在经济活动中引入市场机制。于是，传统的计划经济体制在各利益主体的矛盾碰撞中逐步发生变化，朝着有利于资源有偿使用、资源资产保值增殖的道路发展，逐步由计划经济体制向市场经济体制过渡，出现了行政力量与市场机制并行作用的体制。并对资源生产方式进行了改革，逐步推动了简政放权、承包经营和风险投资等制度，资源生产组织依赖于政府的行政隶属关系逐步废除，逐步建立现代企业制度。
　　这一时期，随着“有计划的商品经济体制”进入到“社会主义市场经济体制”等命题的提出和市场改革进程的加快，资源管理在理论上和实践上逐步对资源是不是商品，如何核算和定价，怎样进行资产化管理等问题产生了清晰的认识。
　　转轨期间石油部、煤炭部、冶金部、建材部等部门相继撤消，组建了中国石油天然气集团公司、中国石化集团公司、中国统配煤矿总公司、中国建材总公司。1998年中国政府新一轮机构改革，组建了中华人民共和国国土资源部，将土地、矿产、海洋等自然资源的规划、管理、保护与合理利用管理职能集中统一由该部履行。各省(直辖市、自治区)也相继组建了国土资源厅，专司矿产、土地、海洋和测绘资源管理，而从事地质勘查、找矿的队伍则改组为勘查公司、矿业公司等，由国家地质调查局和各省地质勘查局领导。至此，中国从陆地到海洋、从土地到矿产实行了集中统一管理。中国自然资源管理体制也由过去分散互相牵制耗能管理向相对集中、互相协调、聚能管理转变迈出了坚实的一步。
　　通过改革，初步实现了政企分开、政事分开，资源可持续发展能力得到加强。通过开放国内和国外两个市场，转变资源观念，利用国际国内两种资源，扩大资源供给，逐步征收资源补偿费，为资源再生产提供发展基金，采用集约利用资源的技术和政策等一系列改革措施，资源问题得到了一定程度的解决，为提高资源配置效率奠定了基础。
　　20多年的转轨实践，我国资源管理体制实现了由分散分割和交叉重复的部门管理到现在的由少数几个主管部门进行的相对集中管理的转变，政府管理资源的职能得到强化。但资源管理中的权利分散化现象仍然十分严重，其具体表现在：(1)中央和各政府之间资源管理权限的分配；(2)同一资源不同物理属性之间分散，如水资源，地下水、地表水的管理分属不同的管理部门；(3)不同管理功能之间分散，如水资源中水质、水量、供水、防洪等之间的分散；(4)不同用部门之间管理权划分，如农业、工业、居民生活用水管理之间的分散；(5)资源管理决策权在政府领导人、技术分析人员和专职管理人员之间的分散。由于市场机制引入不充分，资源产权界定不明晰，产权缺乏有效分解和有偿流转的操作性政策，资源管理的法规不配套尤其是有法不依现象严重，转轨时期出现所有者权益不能有效地实现的问题，资源经营秩序时常出现混乱状况。
　　1978年以后的资源产权改革给中国资源产业的发展注入了活力，资源产权发生了明显的变化，资源价格也逐步与市场接轨，资源效率得到了明显提高。中国资源产权制度改革已取得了一定的成效，但与发达国家相比，资源生产和使用效率尚存在较大差距，如何在经济全球化、资源全球配置的条件下提高资源配置的效率是中国未来资源产权制度改革面临的主要任务。
　　
　　二、我国自然资源管理体制发展现状
　　
　　(一)我国现行自然资源管理体制的优缺点
　　我国现行自然资源管理体制的特点是：将土地、矿产、海洋等大部分自然资源集中统一由国土资源部管理；而水、石油、天然气、森林、动物等其他自然资源则分部门管理，且实行的是中央与地方分级管理。就国土资源管理来讲，中央一级设立国土资源部，主要负责土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划管理保护和合理利用；地方一级在各省设立国土资源厅，主要负责矿产资源、土地资源及本地区内能源资源的开发利用与规划、管理和保护工作。这一管理模式的优点是有利于发挥自然资源的整体功能，提高其利用效率，逐步与国际接轨，实现中国自然资源管理国际化。其缺点主要表现在：作为一个集权管理体制的国家，必然要求自然资源实行集中统一管理，目前尝试的管理模式尚不能满足这一要求，同时由于原有计划经济体制固有的深层矛盾尚未完全解决，自然资源各管理部门的职能还会有交叉，且存在有些职责难以明确等负面影响。
　　
　　(二)我国现行自然经济管理体制的主要问题
　　1．管理体制不完善，影响自然资源的有效配置。长期以来，由于只注重对自然资源实物形态的分部门分类归口管理，导致自然资源事实上的部门所有和地方所有，影响了国家作为自然资源所有者和所有权的统一性，难以形成所有权的约束。这不仅影响有效配置 和统一开发利用自然资源，造成人力、物力和财力上的极大浪费，而且使一些非国有经济主体肆意侵占国有资源，给国家经济带来不可估量的经济损失。此外，由于自然资源的法律所有权与对所有物具体动用相联系的经济关系所有权集中于国家一身，但国家作为自然资源的所有者并不能凭借这种所有权得到经济上的收益，那么国家对自然资源名义上的所有权就会在管理事实上弱化。国家的这种政府管理职能、资源开发投资者的职能和资源所有者的职能界限难于分清，也就进一步地导致了所有者的权益不清。随着经济体制改革的不断深入，必然会要求某些自然资源以特殊的身份进入市场，譬如土地使用权的转让以及对某些自然资源实行中外联合开发等，这些都要求对现行体制进行改革。
　　2．资源性产品价格过低，人为排除市场的调节作用。在传统的经济体制下，我国资源产品的价格一直偏低。过低的价格形成了下述弊端：一是生产资源型产品的企业自身缺乏积累能力，难以进行资源型产品开采经营的自我补偿和更新；二是造成社会对资源型产品的需求过大；三是作为资源所有者，国家难以从过低的价格中得到资源所有者收益；四是不利于资源性产品真正进入市场，妨碍了市场的发育。此外，由于缺少资源性资产的交换市场，缺乏价格信号的导向作用，使资源的开发、利用和配置上缺乏客观依据，资源性资产缺乏流动性，难以实现优化配置和提高效率。
　　3．随意开发自然资源，严重影响社会生态环境和综合平衡。由于自然资源管理体制上所存在的弊端，一些单位和个人不顾国家法律的规定，只顾追求自身的眼前利益，随意开采自然资源，加上其技术条件的限制，造成有限资源的浪费，破坏生态环境。由于缺乏必要的激励机制，难以有效地调动开发者和使用者节约资源、保护资源的积极性，甚至还出现了“有计划”地破坏资源、阻碍资源合理利用的现象，譬如盲目围海造田、毁林开荒和无节制地抽取使用地下水等。据不完全的统计，至20世纪90年代初期，我国的水土流失面积已达300万平方公里；盲目围海造田达2000万亩；北方地区地下水的超采漏斗区总面积为15000平方公里，最深处达到了70米；工业污水的年排放量为350―400亿吨，其中有80％未经过处理，污染农田达到1亿亩，年减产粮食200亿斤；每年因为生态环境破坏所造成的农业、森林、草场、水资源的经济损失和环境污染所造成的经济损失可达到60亿元以上。
　　同时，现行的双轨制，加深了我国行政管理的复杂性，制度设置的频繁变化，制度制定的非稳定性以及制度执行过程的非稳定性，常违反法律制度的普遍适用原则，更加导致地方保护主义的风气盛行。这种不稳定性促使人们最大限度地利用他们能得到的资源。因为说不定他们以后就得不到了。只要产权不稳定和组织机构不健全，资源就会面临耗竭的危险。若制度形式只是建议性的或经常改变，则不稳定性将更将有增无减。
　　随着市场机制的引入，人们越来越意识到资源产业发展的深层次障碍，如产权问题对资源产业的发展影响巨大，资源分割分散管理与资源经营过程中的产权界定不明晰、产权市场缺乏互为因果关系，是造成资源发展效率不高的主要原因。从我国资源产业发展的情况来看，由于资源产权安排转换成本较高，政府干预不能有效的解决，产权改革可说是进展缓慢，产权及制度的不健全与改革方式的不完全(渐进式改革)，致使行政干预对我国资源产业发展的影响相当复杂。
　　
　　三、我国自然资源管理体制的未来走向
　　
　　产权管理体制不健全与市场机制缺乏紧密相关。市场经济国家的经验证明，良好的经营秩序依赖于良好的产权制度和市场机制。在中国建立社会主义市场经济体制的过程中，改变传统的资源管理体制，建立新型的资源产权制度，让市场机制进入资源产业并成为配置生产要素的最基础的手段，是中国当前资源管理要解决的核心问题。通过建立市场机制和政府宏观调节相结合的体制，形成资源产业新的富有效率的产权结构的产权流转机制，真正实现资源产业产权明晰化、资源交易市场化，引导资源经营企业集约经营，使资源管理步入法制轨道是当前的必然选择。中国资源产业发展和资源产权变革的历史证明，构建与市场经济相适应的资源产权制度是资源管理制度创新的出发点，只有按照产权理论管理资源才能适应市场经济的要求。
　　中国资源管理体制未来的发展方向是：在建立和完善资源产权制度基础上，完成市场经济体制的建设任务，实现自然资源(包括环境)的集中统一管理。
　　当前应采取以下几项措施：第一，积极进行资源管理机构的改革和职能转化，确保资源管理机构按统一集中管理的原则运作到位。中央和省一级在做到将资源管理机构和资源产业管理机构分设的前提下，制定区别政策实现公益性资源生产与商业性资源生产的有效分离；第二，力争用5-10年左右时间实现资源管理与环境管理的统一，目前由国土资源部、水利部、林业部和国家环保局等中央几个部门分别管理资源和环境，今后拟组建综合性的资源环境部或自然资源部；第三，建立有效、有序和开放、竞争的资源产权制度，借鉴市场经济国家的成功做法，将土地、矿产、森林、水和海洋等资源的各种产权按性质和空间加以界定和区分，将基础性的规划、保护和合理利用等管理职能赋予资源环境管理部门。
　　建立资源管理的市场经济制度，实现资源的集中统一管理，基础是资源产权制度改革。中国资源产权制度改革应该在进一步扩大市场机制作用的广度和深度的基础上，通过市场机制与宏观调控相结合的力量，把重点放在降低资源保护的监督成本和资源流转的交易成本方面，促进资源发展。今后努力的重点包括：第一，严格界定各类资源产权权能的界限，使各产权主体人格化。从受益特性的角度，公益性资源应实行公共管理制式产权制度，将这类资源确定为国有和集体所有。国家和集体成立公共管理组织，用工资契约关系雇佣管理人员管理这类资源。对于商业性资源，主要采取定额契约关系来进行承包经营，承包方式可以分成均额承包和公开招标承包两种；第二，调整不合理的资源产权结构，建立和完善资源产权市场，根据资源的稀缺程度和重要性，遵循资产管理原则，对资源产权进行有偿分割或组合出让。资源产权市场可分为一级市场和二级市场，为不同利益主体提供实现产权价值的场所，针对转轨前后新老工区的不同情况，实行新区新办法、老区老办法，并根据级差地租等理论，差别定价，必要时实行定价拍卖；第三，对土地和水域等具有可分割性产权属性且选择性用途比较多的资源发展权予以约束，例如，对稀缺性土地实行用途管制制度，保证耕地和林地资源的动态平衡；第四，减少市场体制中由于资源产权的外部性产生的市场失灵，通过建立资源补偿机制，使资源开发中受损方从提供外部不经济者那里获得对口补偿或由政府提供统一补偿。
　　责任编辑　柏振忠
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